提言・論考
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ウクライナ侵攻と国際法秩序の行方 ---「平和のための結集」は国際社会全体の共通利益の法制度化を促すか

黒﨑 将広

１ はじめに

ロシアがウクライナ侵攻を開始した2022年2月24日を境に、国際法秩序はかつてない窮地に立たされている。安保理常任理事国による未曽有の蛮行は、国連の集団安全保障体制とそれを制度的に基礎づける国際法を根幹から揺るがし、国連も国際法も戦争の前では無力であると嘆き絶望する声が多く上がった。確かに国連も国際法も戦争を完全に防ぐことはできない。しかしウクライナをはじめほとんどの国は、連日のように繰り広げられる戦争の惨害を前にしても、国連憲章を中核とする既存の国際法秩序を諦めることなく連帯して死守しようとしている。それは国連とともに築き上げてきた自由、民主主義、人権そして法の支配といった普遍的価値を自国の理念としてきたからであろうし、国際法に代わってそうした価値を世界で実現する有効な手立てを他に見出しがたいという理由もあるだろう。

国際法は国際社会の成立とともに長い歴史をかけて発展してきた。しかしそれは今もなお、国際社会の現状を映し出す鏡であるかの如く、未成熟な法規範のままである。だからこそ国連は、創設以来、「正義と条約その他の国際法の源泉から生ずる義務の尊重とを維持することができる条件を確立し」（国連憲章前文）、「主要な司法機関」（92条）である国際司法裁判所とともに国際の平和と安全の維持を「正義及び国際法の原則に従って実現」するために（1条1）、総会を通じて「国際法の漸進的発達及び法典化を奨励」（13条1）することに努めてきた。国連は、まさに第2次世界大戦後の現代国際法秩序発展の原動力となってきたのであり、その意味で国連への挑戦は現代国際法秩序への挑戦を意味するといっても過言ではない。では、そうした視点から見た場合、今回のウクライナ侵攻に対する国連の努力はどのように評価できるだろうか。

以上の問題意識の下、本稿では次の2点について主張することを目的としている――今回の侵攻とそれに伴う個々の軍事行動の国際法上の評価については、すでに日本でも多くの論考が存在するため、本稿では立ち入らない 1――。すなわち第1に、今回の武力行使禁止原則違反への対処においては安保理決議の採択が妨げられたことに注目が集まっているものの、国連としては「平和のための結集」決議を通じて想定通り機能し侵略行為の非難にまで至ったこと、第2に、これに基づき各国が行った対侵略措置の実行を通じて、国際法秩序もまた国際社会全体の共通利益の実現に向けたさらなる発展の契機を迎えていること、である。

２ 国連集団安全保障体制における「平和のための結集」決議の意義――国家の自己判断権の制約可能性

（１） 5大国の国連

国連は、「われらの一生のうちに二度まで言語に絶する悲哀を人類に与えた戦争の惨害から将来の世代を救」うため（国連憲章前文）、「国際の平和及び安全を維持する」ための「有効な集団的措置をとる」（1条）ことを基本目的の一つとしている。その主要な機関（7条）として「国際の平和及び安全の維持に関する主要な責任」を負う（24条1）安保理は、その専権事項として、国際の平和と安全が危機に直面したと判断した場合に――すなわち「平和に対する脅威」、「平和の破壊」または「侵略行為」のいずれかの事態を認定した場合に――、当該措置の最も強力な形態である武力の行使を伴う軍事的強制措置を決定することができる（39・42条）。この決定は加盟国を拘束し（25条）、当該措置も武力の行使を禁ずる国連憲章2条4の例外と位置づけられる。

ただし、こうして国際の平和と安全の維持のために強力な集団的措置を行使する安保理の権限は、常任理事国5カ国（23条1）の全員一致を含む15カ国中9理事国の賛成を条件とする（27条3）。この「拒否権」と呼ばれる仕組みは、先の大戦に勝利した「連合国の人民」（前文）を代表する5大国が力を合わせてはじめて国連の目指す国際平和は実現するといった憲章起草者の認識に基づいている（47条・106条等）。

（２） 「自衛の固有の権利」の功罪

むろん、すでに冷戦の対立構造が顕在化しつつあった中で、憲章起草者は当初から常任理事国の一致が容易に得られると考えていたわけではない。彼らは、安保理が「国際の平和及び安全の維持に必要な措置をとるまでの間」、安保理への報告を条件として、従来の一般国際法上の「個別的又は集団的自衛の固有の権利」に基づいて各国が行動することを加盟国に認めた（51条）。つまり、安保理が国際の平和と安全を維持する「主要な責任」を果たせない場合には、憲章成立以前から存在する伝統的な一般国際法の世界に立ち返ることで、直面する国際の平和と安全の危機に対して各加盟国が個別的または集団的に武力で立ち向かうことを認める仕組みが、いわば集団安全保障体制を補完するものとして予定されていたわけである。

とはいえ、5大国の一致がない限り、こうして戦後の国連憲章下でもなお伝統的な一般国際法が加盟国間で武力に訴える場合を規律し続けることの問題は深刻である。それは、武力に訴える自由が各国に事実上認められる分権的な国際法秩序が、部分的にであれ、なおも妥当することを意味するからである。周知のとおり、憲章成立以前には不戦条約で戦争に訴えることが禁止され（1条）、今ではあらゆる武力の行使もこの禁止に含まれると解されている。しかし、そこでは自衛の場合が例外とされていただけでなく、各国が「自衛のための戦争に訴えることを必要とするか否かを独自に決定する権限を持つ」（合衆国政府公文）ことも強調されていた。これは自衛のための戦争を開始し遂行することの合法性を国家が自ら判断できることを意味する。

このように国連憲章51条で謳う「自衛の固有の権利」として従来の一般国際法が妥当し続ける限り、「戦争（ないし戦争権）は諸国家によって容易に濫用される」という「致命的な欠陥」 2は、国連の集団安全保障体制においてもなお生じうる 3。確かに武力に訴える国が安保理への報告という対外的な説明責任にかかる手続に服することで自己判断権を制約し、もって自衛権の濫用を抑える仕組みは国連憲章上一定程度確保されているが、5大国の一致がない限り、安保理はその報告を受けて問題となる武力行使の合法性を判断することはできないからである。

（３） 5大国の国連から国際社会の国連へ

こうした内在的な制約を抱えて誕生した国連は、その後、5大国の一致が得られない場合に国家が自己判断権に基づき自衛権を濫用するのを防ぐ別の新たな仕組みを構築するための努力を重ねていく。その軸足となったのが、国連創設以来最も重要視されてきた侵略行為への対処であった。侵略とは「世界中の平和と安全に対するあらゆる犯罪のうちの最も重大なもの」であり、これに「対処するには、迅速で結集した行動をとること」が「永続的な平和と安全を実現するのに不可欠である」 4。それにもかかわらず5大国の不一致によってそうした行動がとれない事態となれば、国連の目的である国際の平和と安全の維持はどのように達成できるのか。朝鮮戦争の際にこの懸念を認識した国連は、1950年に「平和のための結集」決議を総会で採択し、侵略行為の抑止を目的とした枠組みを作り出した 5。

同決議は「拒否権の使用の抑制に関する常任理事国の義務を再確認」（前文）することで安保理が機能不全に陥るのを牽制する一方、安保理に代わって集団安全保障のための意思決定を行う権限を総会に与えている。これにより総会は、安保理または加盟国の要請から24時間以内に緊急特別会期を開き、平和に対する脅威、平和の破壊、または侵略行為が「あると思われる場合」に「集団的措置」を加盟国に勧告することが可能となった。この措置には、「平和の破壊又は侵略行為の場合には必要に応じ兵力を使用すること」が含まれる。緊急特別会期の開催要請は安保理の9理事国の投票または加盟国の過半数によってなされるため、国連は、常任理事国の不一致で安保理が動けなくても、総会の場で緊急事態に対処できる。これは、安保理のように軍事的強制措置を目的に侵略行為の存在を認定することまではできなくても、兵力使用を含む集団的措置の勧告のために、特定の国が行った武力行使の違法性の判断を総会が権威的に下すことができるようになったことを意味している。

さらに国連総会は、「最も深刻かつ危険な形態の違法な武力の行使」である「侵略行為の決定とこれを鎮圧するための措置の実施を容易にする」ための「指針として基本的な原則を定めることが望ましい」（前文）との理由から、侵略とは何かを定義する決議を1974年にコンセンサスで採択する 6。そこで「侵略とは、一国による他国の主権、領土保全若しくは政治的独立に対する、又は国際連合憲章と両立しない他の方法による武力の行使」（1条）と定義されるとともに、侵略に該当する具体的な行為が例示された（3条）。侵略行為の認定は安保理に委ねられるとしながらも（4条）、総会は、その後国連憲章39条および侵略の定義に関する決議の意味における侵略行為の存在を緊急特別会期でも宣言してきた 7。

侵略行為に集団的に対処するための国連における意思決定の場はこうして安保理から総会へと移行することが可能になったが、この意義を現代国際法秩序の観点から評価する際には、すでに当時の国連加盟国数が創設当時の51ヵ国から150ヵ国前後にまで達していたことも忘れてはならない。これは、国連が安保理を中心とした「5大国の国連」から5大国の意思に縛られない総会を中心とした「国際社会の国連」へと名実ともに進化を遂げたことを意味している。その意義は、とりわけ戦争または武力の行使の合法性判断をめぐり「致命的な欠陥」を抱えていたそれまでの国際法にとって極めて大きいものと言わねばならない。国連総会の緊急特別会期と侵略の定義に関する決議をもとに、全世界の国々が一堂に会して、ある国の軍事行動が自衛権に基づく合法的な武力行使であるか、それとも侵略という「最も深刻かつ危険な形態の違法な武力の行使」であるかを権威的に判断する仕組みを国際法は得たからである。

この総会の緊急特別会期を利用して国連が侵略と判断した事例は、イスラエルのレバノン侵攻（第7回、1980～1982年） 8、南アのナミビア占領（第8回、1981年） 9そしてイスラエルのゴラン高原併合（第9回、1982年） 10と決して多くない。ソ連のハンガリー侵攻（第2回、1956年）とアフガニスタン侵攻（第6回、1980年）では違法な武力干渉の判断がなされたものの、侵略という評価までには至らなかった 11。しかし、長い年月を経て発展してきた以上のような国連の集団安全保障体制の仕組みが、たとえ勧告という法的拘束力を有しない形であっても、今回のウクライナ侵攻では十分に活用され、侵略行為という判断が国際社会の最も権威的な意思として国連総会からロシアに下されたのは紛れもない事実である。これまでほとんど行われることのなかった「最も深刻かつ危険な形態の違法な武力の行使」の判断が、今回は常任理事国の場合について実現したのである。

３ 侵略行為の法的効果――国際社会全体の共通利益を実現するための国際法枠組み

（１） 国連総会決議ES-11/1における侵略行為の非難

2022年3月2日に141カ国の賛成（反対5、棄権12）により採択された国連総会決議ES-11/1では、「ウクライナに対する侵略」という題名が冠されている。その簡にして要を得た名にふさわしく、総会は、「ウクライナに対するロシア連邦による憲章2条4違反の侵略を断固として激しく非難」し、「ウクライナに対する武力の行使を停止」するとともに、「直ちに、完全にそして無条件に、自国の兵力のすべてを国際的に承認されたウクライナ国境内の領域から撤退すること」を真正面からロシアに要求した 12。これはロシアを名指しすることなく武力行使禁止原則を確認するにとどまったクリミア併合をめぐる2014年3月24日の総会決議68/262とは対照的である 13。

この決議ES-11/1は、「常任理事国の一致の欠如によって国際の平和と安全の維持に関する安全保障理事会の主要な責任を果たすことが妨げられた」 14ことを受けて安保理が決議2623に基づき要請した、第11回目の緊急特別会期で採択されたものである。安保理で拒否権が発動された場合に総会が国連の集団安全保障措置の指揮をとるという1950年に作り上げた仕組みが、この現代国際法秩序を揺るがす最大の正念場で期待通りに機能したわけである。

同決議の採択に至る過程でロシアは、2022年2月24日に開始した「特別軍事作戦」の国際法上の根拠が国連憲章51条に基づく自衛権にあることを繰り返し強調してきた 15。同作戦を開始するに当たりプーチン大統領は、「国連憲章51条に従って、ロシア連邦評議会の承認ならびに本年2月22日にロシア連邦議会によって批准されたドネツク人民共和国およびルハンスク人民共和国との友好・相互援助条約に基づき、特別軍事作戦を行うことを決定した」 16と述べている。ここでの自衛権は、ロシアを守るための個別的自衛権だけでなく、ドネツク人民共和国およびルハンスク人民共和国を守るための集団的自衛権をも指しているように思われる。まず個別的自衛との関連でいえば、「国際法の無視」も辞さない米国を中心とした西側諸国による「ロシアの封じ込め政策」としてのNATOの東方拡大が、「我が国の国益のみならず、我が国と我が国の主権の存在そのものに対する現実の脅威」となっている点が強調されている 17。次に集団的自衛との関連では、NATO諸国の支援を受けながら「核兵器の保有も望んでいる」「ウクライナにおけるナショナリストの過激派とネオ・ナチ」が、クリミアやセヴァストポリと同様に「ロシアとの再統合」を望んでいるドンバス地方のドネツク・ルハンスク両人民共和国に住まう「何百万人もの人民に対するジェノサイド」を現に行っていること 18、および両国が「ロシアに援助を求めた」ことが強調されている 19。

しかし、個別的自衛権を行使する上で何よりもまず必要となる武力攻撃がロシアに対して発生しているとは言い難い。たとえロシアが米国のように急迫した脅威の存在で足りると考えているとしても 20、NATOの東方拡大だけではそのような脅威にすら至らないだろう――「何度も伝えてきたレッドラインを超えた」 21というだけでは不十分である――。そうである以上、これを武力で排除する必要性という国際法上の要件を満たすために「ロシアとロシア人民を守る手段は今日用いざるを得ないもの以外に残されていない」 22と主張し、さらに均衡性の要件を満たすために「ウクライナの非軍事化および非ナチ化、ならびにロシア連邦の市民を含む文民に対して数多くの残忍な犯罪を行った者たちの訴追」 23に目的を限定しても意味をなさないだろう。集団的自衛権についてはさらに被害国による武力攻撃の宣言と援助国への要請が必要とされるが、現時点では武力攻撃に連なるドンバス地方の人民に対する「ジェノサイドがウクライナ領域内で行われたとするロシア連邦の主張を証明する証拠を裁判所は有していない」と国際司法裁判所もロシアの軍事行動停止を求める仮保全措置命令で述べている 24。そうしたジェノサイドの存在が確認できない以上、ドネツク・ルハンスク両人民共和国に独立国家としての地位を認めることはいわゆる「救済分離論」でもってしても難しいため 25、両共和国からの援助要請を受けてもロシアが集団的自衛権を援用することは無理がある。むしろこの場合は、総会決議ES-11/1でも非難されたように、ロシアによるこれらの国家承認がいわゆる「尚早の承認」、すなわちウクライナの領土一体性と主権を侵害する干渉行為を構成するものと見るべきだろう。

確かに、ロシアは、自衛権を行使する際に求められる国連憲章51条の手続に従って、自国の特別軍事作戦の開始とその理由を安保理にただちに報告したとは言えるかもしれない。しかし、そこでロシアが行った正当化は説得力を欠いたものと言わざるをえない。国連総会がロシアの当該作戦を「憲章2条4違反の侵略」として強く非難したのも、そうした浅薄な説明で自国の武力行使を正当化することは決して認めないという国際社会の強い意思の表れに他ならないのである。

（２） 国連総会決議ES-11/1は一般国際法秩序発展の要石となるか

こうして国際社会の意思としてロシアの侵略行為を非難した国連総会決議がもたらす法的効果はまた、国連集団安全保障体制を超えた一般国際法秩序への広がりをも持つ。国際社会全体の共通利益の保護を1つの特徴とする現代国際法秩序において、侵略行為は、国連の軍事的措置や個人の犯罪処罰の対象となりうるのみならず、強行規範の重大な違反行為に対してすべての国が負う責任、および第3国による対抗措置の権利を引き起こしうると考えられてきたからである。

強行規範とは、一般国際法上の「いかなる逸脱も許されない規範として」、「国により構成されている国際社会全体が受け入れ、かつ、認める規範をいう」（条約法条約53条）。これに抵触する条約は無効となるが、国連総会の補助機関である国際法委員会が起草した国家責任条文によれば、さらにその重大な違反によって、次の3つの義務がすべての国に発生する。すなわち第1に、当該違反を合法的手段によって終了させるために協力する義務、第2に、当該違反によりもたらされた状態を合法的なものとして承認しない義務、そして第3に、当該状態を維持するための支援または援助を与えてはならない義務、である（41条）。これらは、通常の国際法違反から生ずる加害国と被害国との間の賠償責任制度とは異なる、国際社会全体の共通利益を保護するための責任制度として「加重国家責任（aggravated state responsibility）」と呼ばれる 26。

さらに、以上の強行規範の存在を認めた1969年条約法条約成立の翌年、国際司法裁判所は、強行規範を執行する国家の義務という別の観点から、国家が他国に対して負う義務と区別される対世的義務（obligations erga omnes）と呼ばれる「国家が国際社会全体に対して負う義務」の存在を認めた 27。この義務に国家が違反した場合、被害国以外のすべての国が対抗措置に訴えて違反国に責任を追及する権利を国家責任条文は認めている（48条1(b)）。対抗措置とは、相手国の先行違法行為を終了し責任を追及するために自らも違法行為に訴えることのできる国家の権利として、一定の要件（49～54条）を満たす限り、当該行為の違法性が阻却される国際法上の制度である（22条）。

侵略行為の禁止は、ジェノサイドの禁止と並んで、以上の強行規範と対世的義務の双方の典型例として当初から位置付けられてきた。そうである以上、今回国連総会が侵略行為と非難したことの帰結として、たとえ決議ES-11/1自体では求められていなくても、一般国際法上、当該行為の終了を目的としてすべての国が負う加重責任、および被害国であるウクライナとすべての第3国によるロシアへの対抗措置をとる権利が発生すると見ることはできるだろう。もっとも、以上の加重国家責任と第3国の対抗措置の権利のいずれもこれまで必ずしも確立した制度と認められてきたわけではなく、今後の国家実行に委ねられるとされてきた発展途上の国際法枠組みであることには注意しておく必要がある。

現在、侵略行為という最も重大な国際法違反を理由に、G7やEUを中心とする先進諸国は、中国など一部の国々に対してロシアを支援しないよう釘を刺しつつ、かつてない規模の強力な経済制裁を一丸となってロシアと同国を支援したベラルーシに実施している。国際銀行間通信協会（SWIFT）からの主要銀行の排除や大統領・中央銀行・重要人物の資産凍結、輸出入規制、最恵国待遇の取消し・撤回といった一連の制裁措置は、しかしながら安全保障例外規定を中心としたWTO協定との整合性で問題となる。また、これらの国々はウクライナに兵器その他物品の供与や情報提供等の支援も行っており、武力行使禁止原則や中立義務との関係でも今後問題が生じうる。こうした一連の対侵略措置や当該措置への他国の参加要請を正当化する際、第3国による対抗措置の権利や加重国家責任といった枠組みは、果たして国連総会の勧告とは別の実定法規範として各国に援用されていくのだろうか。現代国際法秩序の最大の危機に対して141ヵ国もの国々が結集してロシアのウクライナ侵攻を侵略行為という「最も深刻かつ危険な形態の違法な武力の行使」として強く非難した今、国際社会全体の共通利益の法制度化について今後の行方が注目される。

おわりに

国際の平和と安全の維持について主要な責任を持つ安保理の常任理事国自身が侵略行為に及ぶ戦後最大の危機に、国際法秩序はかつてない挑戦を受け、今そのレジリエンスが試されている。しかし今回のロシアのウクライナ侵攻によって明らかになったのは、少なくとも現時点では、国連が苦難の歴史を経て作り上げてきた集団安全保障体制のポテンシャルが圧倒的多数の加盟国の連帯によって最大限に発揮されているということである。これらの国々は、ロシアの秩序破壊行為を侵略行為という最も深刻な国際法違反として強く非難し、これを断固として拒否することで、国連憲章を中核とする国際法秩序を堅持していく決意を固めたように思われる。

侵略行為の禁止はまた、現代国際法では国際社会全体の共通利益を保護する強行規範とされてきたことも忘れてはならない。その違反には通常の国際法違反とは別の特別な法的効果が伴う。まず、強行規範に違反する条約はすべて無効となる。さらに近年では、重大な違反を終了させるためにすべての国が「加重責任」を負い、またその被害国以外の国も加害国の責任追及のために違反行為に訴える対抗措置をとることができると考えられるようになってきている。こうした枠組みが現時点で確立しているとは言えないとしても、今回の「平和のための結集」が将来の実定国際法化に与える影響は無視できないだろう。ただしその一方で、こうした国際社会の強い連帯は、今のところ自国の主権や政治的独立、領土一体性を他国の侵略行為から守る武力行使禁止原則においてのみ見られることには注意が必要である。国連人権理事会におけるロシアの資格停止をめぐる国連総会での各国の対応のばらつきが示しているように 28、それ以外の事項となると未だ国際社会の統合は容易でない。

ロシアのウクライナ侵攻を侵略行為と非難した国連総会決議ES-11/1は、勧告であり、加盟国を法的に拘束するものではない。しかしながら同決議の中には、141ヵ国の連帯でもって統合された「国際社会」が確かに存在している。「国際組織（international organization）」とは、団体ではなく、「国家間の関係が法的に組織化された状態」などの「国際社会の組織化・統合への志向性を含意する概念として、国際社会の制度的枠組一般をさすものとして使われる」こともあるが 29、これを平和と安全のために実現する場は、190ヵ国以上の国々が一堂に結集する国連総会を置いて他にない。国際社会を代表し「国際法の漸進的発達及び法典化を奨励」する、その国連総会の力が今、問われているのである。

（防衛大学校准教授）

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