提言・論考
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(鹿島平和研究所委託事業)

米朝首脳会談の評価と今後の展望

西野純也
慶應義塾大学教授

はじめに

6月12日の米朝首脳会談および会談後に署名、発表された米朝共同声明に対する評価は様々であるが、期待していたほど成果は出なかったとの見方が支配的である。期待とは何か。それは言うまでもなく、米朝首脳間で北朝鮮の非核化について具体的な合意がなされる、さらには「CVID」(完全かつ検証可能で不可逆的な非核化)についても合意文に盛り込まれるのではないか、というものであった。なぜならば、トランプ大統領やポンペオ国務長官からは、そのような合意導出が可能であるとの前向きな発信が首脳会談前に繰り返されていたからである。米朝首脳会談前日にも、ポンペオ長官は記者会見で、米国が受け入れ可能なのはCVIDのみである旨述べていた。

しかし振り返れば、5月中旬からトランプ大統領の北朝鮮非核化に対する認識は徐々に厳しいものになり、一度は米朝首脳会談を中止するとも表明した。そして、6月初めに金英哲朝鮮労働党副委員長とホワイトハウスで面談した後、トランプ大統領は「(6月12日は)始まりにすぎない。1回の会合で成果があるとは決して言ってない」、「これはプロセスである」と発言するようになったのである1 。この発言以降、北朝鮮非核化での成果はあまり期待できないと判断したメディアでは、朝鮮戦争終戦宣言により多くの関心を向けるようになった。トランプ大統領が金英哲副委員長との面談後に、「我々は戦争を終結することについて話し合った」と述べるとともに、終結宣言に前向きな姿勢を見せたことも、終戦宣言への注目度を高めた。しかし、米朝共同声明は非核化について具体的な内容を盛り込んでいないだけでなく、終戦宣言についても触れることはなかった。そのため、米朝首脳会談は「期待外れ」だったとの印象が強く残るものとなったのである。

1.米朝首脳会談と共同声明をどう読むか

(1)十分な準備なき首脳会談

実際、最大の焦点であった北朝鮮の非核化については、「2018年4月27日の板門店宣言を再確認し、北朝鮮は朝鮮半島の完全な非核化に向けて取り組むことを約束する」2 ことが確認されたにとどまり、非核化の定義、工程表(ロードマップ)、期限(タイムライン)は全く示されなかった。

しかし考えてみれば、それは当然と言えるかもしれない。70年近く敵対関係にあり、しかも朝鮮戦争で直接戦火を交え、依然として法的には終戦を迎えていない米朝両国の首脳が初めて会談を行うだけでも大変である。それに加えて北朝鮮の非核化という困難な課題での合意を目指したのが6月12日の米朝首脳会談であった。したがって、トランプ大統領が3月8日に会談開催の意向を表明してから3か月の準備期間は短すぎたと言わざるを得ない。首脳会談開催が迫り、板門店で6回、そして会談前日シンガポールで3回、会談準備のための米朝実務協議が行われたが、非核化措置に関する具体的合意には至らなかった。

但し、米朝首脳会談の成果を履行するための後続交渉を行うことが共同声明に明記されたことは重要である。しかも、米国側交渉担当者としてポンペオ国務長官の名前が記された。歴史的な共同声明に、米朝両首脳のほかにポンペオ長官の名前が刻まれたのは興味深い。周知の通り、ポンペオ長官は首脳会談準備のために2回訪朝し、かつ金英哲副委員長との間で幾度にわたりハイ・レベル交渉を行ってきただけに、トランプ大統領からすれば、プロセスの最後までポンペオ長官に責任を負わせる考えなのであろう。

(2)「新たな関係」に向けたスタート

期待外れとの見方が多い中でも、当事者であるトランプ大統領と金正恩委員長が首脳会談および共同声明を高く評価したことは言うまでもない。両者とも共同声明署名時には、それを米朝関係の「新たなスタート」として位置付ける旨発言した。朝鮮半島に分断国家が誕生した1948年から70年にわたり続いてきた米朝の敵対関係を清算するプロセスの始まりとして、「歴史的」な首脳会談になったと両首脳はアピールしたのである3

確かに、米朝両首脳が初めて会ったことに加え、両首脳が共同声明に署名したことは、過去との一番大きな違いであり、それだけ重みがあることは間違いない。実は過去にも米朝の間ではいくつかの合意がなされ(1994年10月の「ジュネーブ合意」や2012年2月の「閏日合意」など)、2000年10月に北朝鮮の趙明禄次帥がホワイトハウスを訪問した際には米朝共同コミュニケが発表されたこともあった。この時の共同コミュニケは、「1953年の停戦協定を強固な平和保障体系に替え、朝鮮戦争を公式に終熄させるために4者会談など様々な方法があるということで、見解を共にした」とか、「今後、過去の敵対感から抜け出した新しい関係を樹立するために、あらゆる努力を尽くす、という公約を確言した」4 という文言を盛り込んでおり、シンガポール米朝共同声明よりも具体的かつ包括的な内容であった。にもかかわらず、首脳同士のコミットメントがなかったがゆえに、結果論ではあるが合意履行に対する両国の政治的意思表明としては十分ではなく、コミュニケの内容は履行されなかった(もちろん、米国の政権交代や翌2001年の「9・11」テロの影響を看過してはならない)。したがって、今回シンガポールにおいて米朝両首脳が共同声明に署名をしたこと、特に北朝鮮の最高指導者が直接サインしたことの意味はきわめて大きいと言える。

(3)「大きな枠組み」での合意

 共同声明には具体的措置が盛り込まれはしなかったが、米朝間の取引(トランプ大統領が言う「ディール」)の大きな枠組みが明記されたと言う意味では重要な文書となった。共同声明は4項目の確認部分、すなわち、①新しい米朝関係の樹立に取り組む、②朝鮮半島における永続的で安定した平和体制構築のため共に努力する、③板門店宣言を再確認し、北朝鮮は朝鮮半島の完全な非核化に向けて取り組むことを約束する、④朝鮮戦争中の捕虜や行方不明兵士の遺骨回収に取り組み、返還を約束する、という部分が注目されたが、最も重要なのは前文にある「トランプ大統領は北朝鮮に体制の保証を提供する約束をし、金正恩委員長は朝鮮半島の完全な非核化について断固として揺るがない決意を再確認した」という一文である(「体制の保証」は英文ではsecurity guaranteesであり複数形になっている)。つまり、「体制の保証」と「完全な非核化」とが取引される構図になっているのである。しかし、共同声明が大枠合意にとどまったことで、「完全な非核化」や「体制の保証」がそれぞれ何を意味するのか、それらの定義や解釈はトランプ大統領と金正恩委員長の今後の政治判断に委ねられることとなった。

2.今後のプロセスはどう進むのか

(1)「時間がかかる非核化」との共通認識

 米朝共同声明では、「完全な非核化」と「体制の保証」が取引されることは示されたが、どのような順序で非核化と体制保証を進めてくのか、非核化と体制保証のための措置各々について、どのような措置同士が交換対象となるのかについては示されなかった。しかし、米朝首脳会談翌日の『労働新聞』が報じた通り、米朝両国が「段階別・同時行動原則を遵守することが重要であることに対して認識を共にした」5 のであれば、非核化のプロセスは長期にわたることになる。

これと関連して、共同声明前文には、米朝両首脳が「相互信頼関係の構築によって朝鮮半島の非核化を進めることができることを認識」したとも記されている。つまり、米朝間の信頼関係構築なしには非核化の実現は難しいことが双方の共通認識となっており、まず両首脳は互いに善意を示して信頼関係を構築していくことになった。トランプ大統領からすれば、米韓合同軍事演習(今年のウルチ・フリーダム・ガーディアン)中止は、そのための米国側からの善意の表示であり、ミサイル・エンジン試験場の廃棄は北朝鮮による善意の表れということになろう。興味深いことに前述の『労働新聞』は、トランプ大統領が「米朝間で善意の対話が続く間、北朝鮮が挑発とみなす米韓合同軍事演習を中止し、北朝鮮に対する安全担保を提供し、対話と交渉を通した関係改善が進むのにともない、対北朝鮮制裁を解除することができるとの意向を表明した」と報じている。

一方、技術的観点から北朝鮮の非核化にかかる時間についてはすでにいくつかの報告書が出されている。スタンフォード大学のジークフリート・ヘッカー教授らの研究チームは、10年から15年と見積もっているのに対し6 、科学国際安全保障研究所(ISIS)のデビット・オルブライト教授らは2年程度で可能との見方を示している7 。しかし繰り返しになるが、何をもって北朝鮮が「非核化」したとみなすのか、それはトランプ大統領ら政治指導者たちの政治的判断に委ねられている部分が大きい。そのトランプ大統領は、首脳会談後の記者会見において、完全な非核化には時間がかかると表明したが、完全な非核化とは何なのかについて語ってはいない。

(2)平和体制構築を優先する北朝鮮

 トランプ大統領は6月12日をプロセスの始まりと述べ、金正恩委員長は共同声明を「新しい出発を知らせる歴史的な文書」であるとし、「世界はおそらく重大な変化を見ることになる」と述べた。両首脳とも「新たなスタート」であるという点については認識を共有しているが、今後のプロセスをどのように進めるのかについて、米朝両国の間で認識の違いがあるのは明らかである。米国はじめ国際社会にとってプロセスの中心にあるべきは北朝鮮の非核化だが、北朝鮮にとってプロセスの中心軸は体制の保証を含んだ朝鮮半島における平和体制の構築である。

それでは、北朝鮮が望んでいる体制の保証とは何なのであろうか。共同声明の英文ではsecurity guaranteesと複数形になっていることからもわかる通り、体制の保証には様々な措置の組み合わせが必要と北朝鮮は考えている。そして、その複数の措置からなる「体制の保証」が実現した時に、同時並行で進めてきた「朝鮮半島の完全な非核化」も完了する、その状態が朝鮮半島において「平和体制」が樹立された状態である、というのが、北朝鮮の目指すプロセスであろう。あえて単純化して示せば、「体制保証」措置の履行+「非核化」措置の同時並行履行=朝鮮半島「平和体制」樹立ということになる。

 体制の保証に関する具体的な措置については、政治的保証、軍事的保証、経済的保証という3つの側面(韓国の文正仁・大統領統一外交安保特別補佐官による分類)から考えてみることができよう。各々の主要な措置は次の通りとなるであろうが、これら3つの側面と各々の措置は独立したものではなく相互に関連したものである。これらの措置が、北朝鮮による非核化措置と合わせて実施されていくのが、今後のプロセスということになる。

政治的保証:米朝関係正常化(連絡事務所開設から国交樹立までの段階別の措置あり)/
      朝鮮戦争終戦宣言から平和協定に至るまでの多国間による段階別の措置

軍事的保証:米韓合同軍事訓練の停止/朝鮮半島周辺で戦略兵器を展開しない/
米朝不可侵合意/在韓米軍プレゼンスの下方調整

経済的保証:経済制裁の緩和と解除(国連安保理決議制裁と各国独自制裁の両方)/
各国による経済協力・支援/国際機関(IMFや世界銀行等)への加入と支援

(3)「板門店宣言」の履行と不可分な関係

 2018年に入ってからの南北関係の改善が米朝首脳会談の実現と不可分の関係にあることからもわかる通り、今後も米朝両国が関係を改善していく、つまり米朝共同声明を履行していくプロセスでは、南北首脳が4月27日に署名した「板門店宣言」が併せて履行されていくことになる。それは、米朝共同声明が板門店宣言を再確認する形で、朝鮮半島の完全な非核化に言及していることからもうかがい知ることができる。

 改めて板門店宣言を確認すれば、①南北関係の改善と発展の実現、②朝鮮半島の軍事的な緊張緩和のため共同で努力、③恒久的で強固な平和体制構築のため積極的に協力、という3つの柱から宣言は成り立っている8 。次に示す通り、3つの柱の中にはさらに個別的な措置が多数明記されており、これら措置の履行は北朝鮮が求める体制保証に直結していると言ってよい。したがって北朝鮮からすれば、米朝共同声明の履行と板門店宣言の履行は体制保証という観点から不可分の関係にある。特に、3番目の柱である恒久的で強固な平和体制構築は、段階的軍縮や終戦宣言そして平和協定締結という、韓国のみならず米国との関係にも関わる内容を含んでおり、北朝鮮にとって最も重要な内容である。

① 南北関係の改善と発展

これまでの南北の合意履行/板門店宣言履行のための各分野の対話と協議実施/
南北共同連絡事務所の開城への設置/各界各層の多方面での協力交流の活性化/
離散家族・親戚再会/「10・4宣言」(第2回南北首脳会談合意)事業の積極推進

② 軍事的な緊張緩和

  非武装地帯を平和地帯へ転換/西海の北方限界線(NLL)一帯を平和水域にする/
軍事当局者会談の頻繁な開催

③ 恒久的で強固な平和体制構築

南北不可侵合意の再確認/軍事的な信頼構築と段階的軍縮の実現/
今年中の終戦宣言および平和協定締結と平和体制構築のための3者、4者会談推進/
完全な非核化を通じた核のない朝鮮半島実現

3.日本にはどのような影響があるのか

「朝鮮半島の完全な非核化」の定義は依然として明らかになってはいないが、北朝鮮が核放棄をするにしても時間がかかるということで関係各国の認識は一致している。そうだとすれば、朝鮮半島で始まったこのプロセスは、終着点にたどりつかない場合には北朝鮮の核兵器保有を既成事実化してしまうという危険をはらむものになる。また、非核化に向けた時間がかかればかかるほど、我々は「核付き北朝鮮」との共存を迫られることになり、安全保障上の不安感を抱き続けることになりかねない。

実際に、これまでのところ北朝鮮が取った措置は、核実験およびミサイル発射実験の停止と、豊渓里の核実験場爆破、ミサイル・エンジン試験場の廃棄表明(だけ)である。核物質の生産や核弾頭の製造をやめたわけではないし、これまで生産した核物質や核弾頭を廃棄したわけでもない。まずは現在および過去の北朝鮮核開発に関する非核化に向けた措置が、一日も早く取られる必要がある。それなしに日本の安全保障環境が好転したと見ることは難しい。

また今後は、非核化プロセスへの注目に加え、朝鮮半島における平和体制構築のプロセスにも日本は今まで以上に大きな関心を向けていく必要がある9 。「板門店宣言」が謳うように、朝鮮戦争停戦状態が終わりを告げ、停戦協定に代わる平和協定が締結されるのであれば、1953年から65年ものあいだ続いてきた朝鮮半島における現行秩序が新しい秩序へと移行することになる。それは基本的には望ましい動きではあるが、秩序移行期がともなう不安定、不透明性をいかに管理していくかが重要な課題となる。しかも、停戦協定を平和協定に置き換えるには南北朝鮮および米中両国による複雑な利害調整のプロセスを経なければならず、移行期の北東アジア国際政治は緊張をはらむものになる可能性がある。

安全保障面でも次の3つの動きに対して日本は備えておく必要がある。第1に、朝鮮半島の軍事的緊張が中長期的に緩和していけば、やがて米韓両国が在韓米軍の質的・量的プレゼンスについて下方調整を検討する状況が出てくるだろう。短期的にそうはならないだろうが、日本の安全保障に直結する問題であるだけに、日本は長期的な視野で情勢の展開を見極めていく必要がある。在韓米軍のプレゼンスが下方調整される際には、情勢不安定化だけでなく、日本への更なる安全保障コスト負担が生じることもありうる。

 第2に、平和協定の締結は、停戦協定の履行を監督する国連軍司令部の解体へと帰結する可能性が高い。1950年6月の北朝鮮による韓国侵攻を受けて採択された一連の国連安保理決議に依拠して創設された国連軍司令部は、平和協定を受けて一旦その役割を終えることになろう。そうなれば、国連軍司令部後方基地となっている7つの在日米軍基地・施設の役割や存在も問われることになる。

第3に、上記と並行して起こるのが、米韓連合防衛体制の変容である。すでに1990年代より「韓国防衛の韓国化」すなわち韓国軍が自国防衛でより主導的役割を、米軍が支援的役割を果たす態勢への転換が進められてきた。2000年代後半からは韓国軍の戦時作戦統制権を韓国側へ移管する準備が本格化している(現在は米韓連合軍司令官である米陸軍大将が戦時作戦統制権を行使している)。これが実現すれば、米韓両軍の指揮命令系統は大きく変わり、米韓連合軍司令部は発展的に解体される可能性が高い。

上記3つの変化は、約70年続いてきた北東アジアの安全保障メカニズムの一大変容とも言えるものであり、日本の安全保障政策に本格的な再検討を迫ることになる。加えて、朝鮮半島の平和体制が本当に実現していくのであれば、日本はその体制にどのように関わるのか、別言すれば朝鮮半島および北東アジアの平和にいかなる貢献をするのかを問われることになる。日本はその答えを準備し、いつでも行動に移せるようにしておくべき時期にきている。

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