提言・論考
このエントリーをはてなブックマークに追加

バイデン新政権の発足と日本の安全保障戦略

徳地秀士
政策研究大学院大学シニアフェロー

1 はじめに

これまで米国は国際安全保障上指導的な役割を果してきたが、米国は世界の警察官であったわけではない。米国はしばしば、世界の警察官であることをやめると述べるが 1、主権国家が併存する近代国際社会に警察官がいるはずはない。ロバート・スカラピーノ風に言えば、米国はむしろ「消防士」であった 2。

トランプ政権の米国は、衰えつつある消防士が火を付けて回っているかの如くであったが、米国が他国の後塵を拝することに甘んじる国でないという点に変わりがなく、かつ、必要な将来投資を怠らなければ、米国がこのまま衰退していくことはないだろうし、消防士としての役割を再認識するだろう。

ジョー・バイデンの勝利が米国の復元力の証か否かは分からないが、大統領就任演説における「同盟関係を修繕し、再び世界に関与する」、「平和と進歩、安全保障のための強力で信頼されるパートナーになる」という宣言 3が実現されるか否かは、米国の同盟国であり、ルールに基づく国際秩序の受益国である日本にとって重要な問題である。

2 日本の「国家安全保障戦略」の策定とその後

本論考は、バイデン政権の安全保障戦略が日本のそれにいかなる影響を及ぼすかを論ずるものであるが、まずは、2013年に策定された「国家安全保障戦略」 4に示された日本の安全保障戦略の内容を確認することとしたい。

この文書は、中印等の新興国の台頭による国家間のパワーバランスのかつてない変化、グローバル化の進展、技術革新の急速な進展等に着目し、国際社会の主要なプレーヤーとしてより積極的な役割を果していくために「国際協調主義に基づく積極的平和主義」を掲げ、①日本自身の能力・役割の強化・拡大、②日米同盟の強化、③パートナーとの外交・安全保障協力の強化等を戦略的アプローチとして挙げた。

これと同時に決定された「防衛計画の大綱」 5は5年後の2018年に改定された 6が、「国家安全保障戦略」は改定されていない 7。しかし、この5年間にも世界は大きく変動した。トランプ政権が登場し、米国の指導力の欠如、信頼性と予測可能性の低減は顕著となった。トランプ政権の「国家安全保障戦略」は力による平和の維持を唱えるとともに 8、既存の同盟関係やパートナーシップの強化を政策として掲げたが 9、実態はそれと相反しており、米国の言行不一致は米国に対する不信感を募らせた。また、対中関与政策を失敗と結論づけ、米国は中国との対決姿勢を強めていく。

他方、中国は国際社会における存在感をますます高めるとともに、軍事力を急速かつ不透明な形で増強する。東アジアのホットスポットの一つである南シナ海では、2014年以降、南沙諸島の7つの地形で大規模な埋め立てを急速に進め、2016年の常設仲裁裁判所の判決は否定し、支配の既成事実化は止まらない。

北朝鮮は2016年と2017年に計3回の核実験を行い、2017年には「国家核武力の完成」を宣言する。2018年には南北首脳会談と米朝首脳会談で金正恩が「非核化」にコミットするものの、核開発は止まらず、弾道ミサイルの能力増強と併せて国際社会に大きな脅威を与え続け、2021年1月には「超近代的戦術核兵器」や固体燃料式大陸間弾道弾の開発をも宣言する。

ロシアは2014年にクリミアを併合し、その後ミンスク合意の進捗は見られずロシアによるクリミア半島の支配も進んでいく。

そして今、国家間の協力関係の進展をもたらした海賊や大規模自然災害などの非伝統的な安全保障課題とは対照的に、パンデミックは大国間の競争と対立を激化させている。日本の位置する東アジアはその主戦場である。他方、世界のグローバル化は一層進行し、日本の安全保障もまた、グローバル化のもたらす課題に直面している。

2018年の「防衛計画の大綱」は、日本を取り巻く安全保障環境について、「国家安全保障戦略」が策定された2013年に想定されたものよりも「格段に速いスピードで厳しさと不確実性を増している」との認識を示す 10。それは、「これまでに直面したことのない安全保障環境の現実」とまで表現され 11、防衛力整備などについて従来の発想にとらわれない根本的な変革を迫っているとの認識も示されている 12。

それでも、「国家安全保障戦略」は見直されなかった。この点について日本政府は当時、「本戦略においては、国際社会におけるパワーバランスのかつてないほどの変化や技術革新の急速な進展等により、グローバル及びアジア太平洋地域における安全保障環境に、大きく複雑な影響が出ていることを指摘している。現下の安全保障環境と国家安全保障上の課題は、引き続き中長期的方向性を見定める必要はあるものの、全体として見れば、本戦略で示された基本的な認識の範囲内にあると考えられる」との認識を示した 13。

しかし、2013年の同盟国「米国」は、トランプ政権登場前の米国である 14。また、この文書の主たる関心地域は日本を含む「アジア太平洋地域」にあり、日米同盟の意義・役割も主として「アジア太平洋地域」の文脈の中で論じられている。「インド太平洋」という概念は登場していない。その後、2016年8月のTICAD IVにおける首相演説以降、日本は「自由で開かれたインド太平洋」構想を掲げる。それは多様な側面を有する構想だが、その3本柱の1つに「平和と安定のための取組」があり、安全保障上の意味合いは否定すべくもない 15。2018年の「防衛計画の大綱」では、「アジア太平洋」が「インド太平洋」で置き換えられ、日米同盟も「インド太平洋」の文脈の中でその意義・役割が語られ 16、かつ、「自由で開かれたインド太平洋というビジョン」は諸外国との安全保障協力が踏まえるべき一つの指針として掲げられるに至る 17。

3 バイデン政権の安全保障戦略の方向性

バイデン政権は、トランプ政権と異なり、同盟国との協調を重視した安全保障政策を構築するとみられているが、米国の信頼が落ちた今、かつてのような理念を掲げて同盟重視を唱えても同盟国がついていくとは限らない 18。ただし、トランプ政権とは異なる方向性を打ち出している中で、対中強硬姿勢は当面継続すると見られている。2020年1月のフォーリン・アフェアーズ誌論文 19で、バイデンは、中国に対して強く出る必要があるとした上で、中国に対抗するための最も効果的な方法は、中国の不当な行為と人権侵害に対抗するために同盟国・パートナー国との統一戦線を構築することであるとしている 20。同様の趣旨は去る12月28日の国家安全保障関係機関の政権移行チームとの会合後の声明 21の中にも見られる。

しかし、いずれにおいても、課題の記述の順序から推測すれば、優先順位は気候変動とパンデミックにあるようにみえる 22。また、同盟関係重視の姿勢を強調する12月28日の声明では言及されていないが、フォーリン・アフェアーズ論文の中では、気候変動、不拡散及び世界保健安全保障を例示して、利益が合致する課題については中国政府と協力していく旨述べている 23。安全保障問題でも利害が一致する分野では中国とも協力するという立場は、かつてオバマ政権時代の建設的関与政策の中にも見られ、かつ、トランプ政権でも完全には否定されなかった 24が、バイデンの主張は、米国に有利な条件で中国と共存していくべきとして中国との競争と協力を唱えたカート・キャンベルらの主張とも通ずるものである 25。キャンベルらは、軍事、政治、経済及びグローバルガバナンスの4分野で中国との共存のため米国に有利な条件を確立することが目標であるとして、封じ込めとグランド・バーゲンの間の途を狙っている 26。

また、キャンベルらは、冷戦期米ソの軍事競争関係と異なり米中間の危機はインド太平洋地域に限定されると見込まれるとしつつ、軍事的優越（military primacy）の回復は困難となることを米国は認めなければならないとしている 27。そしてこの地域における抑止を保証するために軍事的な投資とプレゼンスの在り方の再検討を提言している 28。

こうしたキャンベルらの主張と共鳴するのがキャスリン・ヒックスらの主張である。米国のグローバルな優越(U.S. global primacy)は衰え回復することは考えられないという前提の下、同志国との協力は必須であり、軍事力の行使は主として、中露両国の抑止と同盟国やパートナーに対する安心供与のために確保すべきとする。インド太平洋地域を最重要地域、欧州をその次に位置付けるとともに、アジア以外における既存の軍事コミットメントの縮減も提起している。さらに、地政学的競争相手に対する技術的優位を維持するために防衛産業基盤の競争力を確保するとともに、レガシー・プラットフォームを抑制して先端的能力の開発を優先し、また、防衛装備技術協力を限られた同盟国に絞り、同盟国の自衛能力を強化するとしている 29。ヒックスはまた、米国の優越がかつてほどでないという認識の下、中露に対抗して同盟国の能力を強化し、同盟国が自らの防衛について主要な責任を負うことを期待するとともに、同盟国へのコミットメントと敵に対する威嚇に信頼性を与えるため、特にアジアと欧州における兵力展開を維持することが必要とし、さらに、米軍について、規模よりも即応性の強化に予算の重点を置くことを提言している 30。

極めて単純に割り切って推測すると、今後の米国の安全保障政策、特に国防政策の大まかな方向性として、①インド太平洋地域重視、②中国との競争関係を基調としつつ、危機管理の強化を含め案件によっては協力も追求、③軍事力の量的優位より技術優位を追求、④同盟国やパートナーとの関係を重視し同盟国等と調整しつつ米国の国益を追求、⑤米国の軍事的資源の効率化と同盟国による自国防衛への期待の増大、ということができよう。

4 日本の安全保障戦略の今後

国内に幾つもの大きな課題を抱える新政権が、過去4年間に米国の脆弱性と「本音」を見てしまった同盟国との関係を修復して、ルールに基づく国際秩序の回復のため指導力を発揮できるか、それとも口先だけに終わるかは分からない。

しかし、日本に独力防衛という選択肢がないとすれば 31、中国と組んで米国に対抗しようなどと考えない限り、今、日本の安全保障政策において、日米同盟基軸という点が変わるとは考えられない。ただし、同盟関係は相互協力の関係であり、常に調整を必要とする。トランプ時代も1つの大きな調整局面だったが、今新たな調整局面を迎えているとも言える。

日本は自国の安全確保の手段の一つとして日米同盟協力を選択しているに過ぎない。米国が日本を守るのではない。日本を守るのは日本である。日本はこのことをこれまで以上に自覚しなければならないだろう。「米国第1」から「同盟重視」への転換は、米国が寛大になるということを意味するものでもないだろう。日本が日米同盟を安全保障の柱と考えるならば、米国の動向如何にかかわらずこれに投資するのが当然であり、問われているのは日本の当事者意識である。

このようなことも念頭に置いて、以下、日米同盟に関わる幾つかの事項について、バイデン政権の動向との関係で留意すべき点を述べておきたい。

（1） 「自由で開かれたインド太平洋」構想

トランプ政権は「自由で開かれたインド太平洋」戦略を推進し、関係各国が進める類似の構想との連携を図ってきた。2020年の米民主党政策綱領は「アジア太平洋」という言葉でこの地域に対する政策を記述し、中国に対する強硬姿勢とともに、同盟国やパートナーとともに共通の繁栄、安全保障及び価値観を推進するとの方針を示したものの、「自由で開かれたインド太平洋」についての言及はない 32。また、バイデンは当選後、各国首脳との会談の中で「安全で繁栄したインド太平洋」という言葉を一貫して使っている 33。前政権と同じ用語の使用を避けているだけの可能性もあるので深読みは避けるべきかもしれないが、東南アジア諸国などから広範な支持を獲得するために、価値観や原則を重視する考え方からよりプラグマティックな方向への転換を図るものである可能性も指摘されている 34。

仮にビラハリ・カウシカンが述べたとおり、去る1月5日に秘密指定が解除された「インド太平洋のための米国戦略枠組み」が「永続的かつ非党派的な性質のものでありカート・キャンベルのような経験豊かな外交政策実務者が基本的に反対するようなものは何も含まれていない」とするならば 35、バイデンの「安全で繁栄したインド太平洋」は単なる名称変更に近いのかもしれない。とすれば、日本としては、基本的にはこれまでの方針に基づいて、バイデン政権とも連携して同構想を推進していくこととなろう。西洋的価値観が必ずしも内在化しておらずより実利的な日本としても、価値観を強調しない構想の方が協調しやすいかしれない。また、バイデンの「安全で開かれたインド太平洋」が東南アジア諸国等にとって受け入れられやすいものになるとすれば、「インド太平洋に関するASEANアウトルック」を「強く支持」し、ASEANと「自由で開かれたインド太平洋の更なる繁栄のために」協力したいとする日本 36にとっては好都合だろう。米国の構想の本質が変わらないのであればASEAN側の対応にも顕著な変化はないかもしれないが、少なくとも日ASEAN連携にとってマイナスにはならないだろう。

ただし、バイデン政権の「インド太平洋」が「安全」を重視し、その安全保障戦略的側面が強調されるならば、日本の「自由で開かれたインド太平洋」構想もその安全保障政策的な側面を従来よりも強調せざるを得なくなるかもしれない。「自由で開かれたインド太平洋」構想は日本の「国家安全保障戦略」にはない概念であり、かつ、2018年の「防衛計画の大綱」においても諸外国との安全保障協力の方針として「自由で開かれたインド太平洋というビジョンを踏まえ」とされている程度である 37。これを今後「国家安全保障戦略」の中にどう位置付けるかも課題になる可能性もある 38。

（2） 尖閣諸島の防衛

中国がグレーゾーンの戦いを仕掛けている尖閣諸島は、中国の海洋進出上も重要な位置にあり、その防衛は、日米同盟にとっても重要である。この認識は、例えば2020年12月のいわゆるアーミティジ・ナイ報告でも示唆されていると読むことは可能だろう 39。

大統領選挙直後の菅バイデン電話会談の日本側事後発表では「バイデン次期大統領からは、日米安保条約第5条の尖閣諸島への適用についてコミットする旨の表明があり」との記述がある 40一方で、米側発表の中にこの点の言及がない 41ことを取り上げて両者の相違を指摘する報道がある 42が、尖閣防衛への米国のコミットメントは確認したがるが台湾の安全には無関心な日本というイメージが米国で広がる可能性の方が懸念される。台湾についての関心がワシントンで高まっている今、台湾有事の蓋然性は別として、台湾有事に対する日本の対応の在り方（在日米軍基地からの戦闘行動に係る問題を含む。）が問われる可能性は常にあるだろう 43。

（3） 北朝鮮の核・ミサイル開発

北朝鮮問題もトランプが混乱を招いた問題であるだけにバイデン政権の取組みには注目せざるを得ない。1月22日の記者ブリーフの中でホワイトハウスの報道官は、北朝鮮に対する政策について、韓国、日本その他の同盟国と緊密に調整しつつ徹底的な見直しを行い、現在の圧力や今後の外交の可能性について検討する旨答えている 44が、バイデンのフォーリン・アフェアーズ論文では北朝鮮問題に関する言及は短い1文だけであり 45、しかもそれは、「米国は交渉した取引を放棄しながら信頼されることはない」という1文に続いているので、この問題の優先度も含め今後の対応の方向は見えてこない。

北朝鮮の非核化が短期的には実現困難という前提に立って、ス・ミ・テリー 46やヴィクター・チャ 47が指摘する凍結案のようなものがバイデン政権内で浮上すれば、彼らも認めるように日本などは微妙な立場に置かれる。米国の信頼性が低下しているだけに、現実的アプローチと評価されるよりも、懸念の増大を招く可能性が高い。

また、この問題も日米間の負担の分担の問題を惹起する。テリーは、同盟関係を決裂させるような過剰な要求に代えて、日韓両国が現実的かつ漸進的な負担の分担による貢献を増大することを求める 48。リチャード・ローレスは、北朝鮮の非核化について否定的な見通しを示しつつ、日本にとって信頼性のある米抑止力強化策として、現在開発中の次世代INFの日本配備又は弾道ミサイル潜水艦の共有と共同運用を提案する 49。新たなINFシステムは数年内にも実用化が見込まれるものであり、配備だけでなく、ターゲティング調整など作戦面での日米調整も必要となる。軍備管理上の課題についても日米間の意思疎通は不可欠となるだろう。

5 おわりに

バイデン政権の「国家安全保障戦略」がいつ発表されるかは分からない 50が、その方向性は早晩見えてくるだろう。日本に求められるのは、ルールに基づく国際秩序を強化するために米国と共に知恵を出して行動することであり、米国の出方を見て「値切る」ことではない。まず日本側の戦略が求められる。

「国家安全保障戦略」が念頭に置いていた10年の期間はまもなく経過するが、既にパンデミックの発生も含めて世界は大きく変化し、そこに同盟国の政権が再度交代したのだから、日本側もこれを早期かつ柔軟に見直す姿勢があっても悪くはないだろう。

提言・論考
カレントトピックス
秋山通信