提言・論考
このエントリーをはてなブックマークに追加

４ 防衛外交の新たな局面と日本の国家戦略に不可欠な防衛生産・技術基盤

西田一平太、渡部恒雄

はじめに

防衛力の活用を通じて他国ないしは他国の国防当局との関係に作用する活動、すなわち「防衛外交（Defence Diplomacy）」は今や国際的な潮流となっている。それは、ハード・パワーの連携が相手国との関係を強化するとともに、連携を通じた諸活動が地域秩序の形成に有意な影響を及ぼすからである。イギリスやオーストラリアでは「国際防衛関与」は軍の通常任務として認識され、中国では習近平氏の指導のもと「国防外交」が戦略的に実施されている。本稿の第二部で触れられる韓国は「国防外交」を標ぼうし装備品の移転を実施している。これらの国のように政策概念が明確にされていなくとも、全世界的に対外防衛・安全保障協力を展開するアメリカや、危機管理を念頭に安全保障協力を行うフランスなど、防衛外交に類似した活動は各国軍が展開している 1。

日本も例外ではない。冷戦後に細々とスタートした自衛隊と米国以外の他国軍との交流や国際安全保障へのかかわりは、今や日本政府の外交・安全保障政策において不可欠な要素となっている。自衛隊の海外派遣は国際社会における自衛隊の技能を再評価する契機ともなり、防衛省は2012年から他国軍に対する能力構築支援事業を開始した。また、2014年には防衛装備移転三原則が定められ、装備品協力を通じた他国への働きかけも可能となった。このような軍事力の役割は政治からも高い期待が寄せられ 2、現在の防衛大綱では安全保障協力は防衛力の「役割」のひとつとして位置付けられるようになっている 3。

本稿では、この防衛外交の取組みにまだ改善の余地があるとして、二部構成にて今後の課題を論じる。第一部「防衛外交の新たな局面」では、西田がウクライナ危機からの教訓として有事を念頭に置いた防衛外交を実施すべきであると主張する。続く第二部の「日本の国家戦略に不可欠な防衛生産・技術基盤」では、韓国の事例も交えながら、渡部が日本の経済成長のためにも防衛装備品の輸出を戦略的に行うべきと論じる。昨今の防衛政策の議論では新たな正面装備の取得による防衛力の向上が注目されるが、本稿では既存のアセットを創造的に活用することの重要性について意識喚起を促したい。

I.防衛外交の新たな局面

1. これまで語られてきた「防衛外交」

防衛外交は各国の防衛当局が積極的に展開しているが、国・識者によってもとらえる範囲が異なることが多いため、統一的な定義はない。しかしながら、最近の防衛外交の傾向からは「主に平時において、自国の外交・安全保障目的の達成に向けて、国防当局ならびに軍の有する資産を他国との協力に用い、自らに望ましい影響を及ぼすこと」と定義することができる 4。その対象とする範囲は幅広く、駐在武官や軍備管理代表団の活動から、各層での防衛当局間の交流・政策協議、艦船や航空機の寄港と親善交流、部隊間交流・共同訓練、武器供与、能力構築支援まで幅広い。また、国連PKOや多国籍軍による安定化作戦への参加など、戦闘行為に至らない軍事オペレーション（実任務）も含まれる。実際、他国軍との連携や相互運用性の向上、地域へのアクセス確保、自国のイメージ投射など、ハード・パワーの運用を通じた対外的な影響力の確保はこれまで以上に重視されている。それまで、威嚇や強制、介入、戦争、同盟、軍事支援などにおいて軍事が主として担ってきたハード・パワーの行使あるいはそれを前提とした行為とは異なる形で対外影響力の向上が図られているのである 5。

防衛外交の代表的な役割としては次の3つが挙げられる 6。

① 旧東欧支援に始まる途上国・脆弱国に対する治安部門改革（危機管理のための内戦対応、紛争再発予防のための治安当局を含む国家再建、軍当局者による反乱の抑制、市民に対する弾圧の排除、公正な社会建設と民主化支援、安定化支援）

② 二国間・多国間での防衛当局の関係強化（冷戦後の国際社会での関係構築、地域紛争への対応を通じた各国軍の接触～相互理解の促進、ホスト国・周辺国との関係構築と情報収集）

③ 戦略的な防衛関与や連携の強化（意思・能力を体現、ロシア・中国などによる一方的な現状変更の試みや拡張主義的な行動への対抗、価値観・利害を共有する国々による防衛協力の進展、バイ・ミニラテラルの活動を通じた抑止と安心供与）

このうち、近年では相手国に対する抑止や近隣国への安心供与といった戦略的な意味合いが強くなってきているが、その実施にあたっては「戦略的コミュニケーション（Strategic Communication）」、すなわち、軍隊という目に見えるパワーの行動と同期させて一貫性のあるメッセージを構築して効果的に伝達することで、そのメッセージの信憑性を高め、相手の認識や行動の変化を促す説得手段の活用が不可欠となっている。戦略的コミュニケーションは、米国、英国、北大西洋条約機構（NATO）などで政策概念として採用され、日本でも現防衛大綱にて言及されている概念であるが、言葉や行動、イメージやシンボルを組み合わせ、相手国または関係国政府関係者、その国民などを対象にメッセージを発し、それを通じて自らの政策意思を理解させ、こちらが望む行動を導き出す試みである 7。

2. ウクライナ危機と「防衛外交」の新たな局面

前述の定義では防衛外交は「主に平時において」行われるものとして捉えられている。これは平時における多国間の軍事関係が実態として協調的であることと、有事を念頭においた連携の必要性の高まりを受けてのことである。また、有事においては、国際社会に自らの立場を訴え、他国からの支援を仰ぐために、既存の防衛チャネルはフル活用されることが想定されている。しかし当然のことながら、当事国以外の国は自らの安全保障への影響を第一に考えるため、軍事的な同盟関係にでもない限り、あるいは軍事的な衝突が自らの安全保障や戦略に直接的な影響を及ぼす懸念がない限り、相応の負担と危険を強いるような軍事支援には消極的になることが一般的だ。冷戦期の紛争やウクライナ危機にみられるように、大国間の代理戦争あるいはそのような様相を持つ衝突の場合には武器弾薬や訓練の提供など軍事支援が行われる場合もあるが、多くの場合には、他国による支援は政治的あるいは人道的なものに限定される。

したがって、台湾有事への懸念が高まるなか、日本の政策関係者が同盟関係にある米国以外からの軍事支援についてさほど期待しないのは、一般論として正しい。近年の防衛白書が「望ましい安全保障環境の創出」を強調するのは、自国の防衛態勢の整備と多国間の軍事的な連携の向上が中国や北朝鮮による軍事的な冒険主義への牽制となることを期待してのことである。安全保障協力も抑止の観点から重視されているのであって、有事における対処を念頭においたものではなかった。

他方、ロシアによるウクライナ侵攻は、相手に意思と能力があれば、抑止は破綻することを再確認させた。欧米諸国は対ウクライナ支援を明確に打ち出し、各国からの支援に加え欧州連合（EU）を通じた巨額の財政支援やウクライナ周辺国への人道支援を展開している。軍事支援ではアメリカが質量ともに圧倒的であるが、欧州では英仏独など20カ国以上が装備品の供与や訓練を提供している 8。NATO加盟国でもないウクライナに対する支援の動機としては、国連安保理常任理事国による国連憲章違反や国際人道法違反という国際規範の逸脱に対する憤り、欧州の同胞に対する同情や人道的意識の高まりのほか、陸続きの欧州の安全保障に対する直接的な脅威認識がある。また、旧ソ連時代には中欧やバルト海沿岸国が支配された経験もあり歴史的な記憶を共有していることも指摘される 9。その一方で、ロシア産ガスへの依存構造や経済的な影響を懸念したドイツは対応が遅れた。また、現在のEU内で唯一の核保有国となるフランスのマクロン大統領はロシアによる局地的な核の使用に対して自国の核を用いないと明言しているように、欧州のなかでも捉え方に違いがあることに留意が必要である。つまり、直接的な利害を共有していても、支援において何をどこまでやるかという点において個々の国で計算は異なるのである。

翻って、危機感の高まっている台湾有事において、日米および台湾はどのような支援を諸外国から獲得できるのだろうか。米国は日米同盟において日本防衛の義務があるが、台湾防衛は米国政権の政治的なコミットメントの度合いにより変わり得る。また複数ある危機シナリオ（①台湾周辺海空域での軍事行動の継続、②中国軍による台湾離島（馬祖諸島/金門島）の封鎖・制圧、③中国軍による台湾本島の封鎖、④中国軍による台湾本島への侵攻、⑤台湾有事と朝鮮半島有事の同時発生、など）において、日米による努力だけでなく、国際社会からより広範囲の政治的共感を得て、速やかに経済的・軍事的な支援を確保する必要がある。

3. 誰に何を期待して防衛外交を行うのか

その際に頼ることのできるのは、まずは英豪など日本とも防衛協力が進んでいる米国の同盟国である。米国が中国と本格的な交戦状態になれば豪州や英国は参戦する可能性が高く、自衛隊との高度な連携も求められる。この点において、日英・日豪の防衛協力が進んでいるのは重要であり、共同演習を通じた相互運用性の更なる向上や円滑化協定（RAA）を通じた来援基盤の整備は欠かせない。続いて欧州やカナダのような高度な軍事力を有する先進国やインド、インドネシア、シンガポールなどの要衝にある国々である。これらの国は、極東において直接的な戦闘行為に携わることはないかもしれないが、英豪などと連携しつつ、国際の平和と安定に対する脅威として中国に対して政治的・軍事的な圧力をかけることが可能である。一部の国は、台湾に対しても軍事・外交的支援を強化し、米国とともに対中経済制裁の発動に踏み切るもしれない。日本とも、情勢が悪化した際の邦人退避のための相互協力を必要とし、台湾封鎖の事態においては封鎖打破への側面的支援や人道支援での協力を得ることも期待できる 10。域外においても、各国軍は海外に展開する中国軍の国際的な監視活動や活動の牽制、情報収集と共有、物資供与といった形で支援を提供することが可能だ。東アジアから中東にかけてのシーレーンを航行する中国商船を足止めするなど中国の経済活動を妨害するといった制裁行為を実施することで、極東の情勢に影響を与えることもできる。

他方で、これらの国が政治的な連帯を示し中国を名指しで批判することはあっても、必ずしも日本のために軍事的な支援を提供するとは限らない。地理的にも歴史的にも、これらの国の多くにとって中国は直接的な脅威ではなく、むしろ危機発生による経済面への影響を懸念している。したがって、これらの国が、より能動的かつ直接的な支援を提供するよう促していく必要がある。防衛外交の基本は相互主義であり、有事において日本が諸外国の実質的な支援を得るためには、当局間の政策協議や認識共有、各種の防衛協力枠組みの形成、共同訓練・共同演習を通じた運用性の向上のほか、日本自身が先方の安全保障問題にコミットしている必要がある。この点が今後の日本の防衛外交の最大の課題となる。

4. 当面の課題

以上のことから、防衛外交においては、「抑止が破綻」した状態においてどのように国際的な支援を確保できるような関係を各国と構築することができるかの検討が求められる。政策面では、従来からの「望ましい安全保障環境の整備」に加え「有事における国際社会との協力および支援の確保」を安全保障協力の目的に据えるべきであろう。また、各国に日本を支援したいと思わせる必要がある。防衛外交は相互主義的な側面があり、そのためには日本自身が国際的な安全保障の課題に平素より積極的に取組むことが必須条件となる。このことは、相手国に経済的な負担やリスクを強いる場合には特にそうである。「基本的価値を共有する国」といったレトリックだけでなく、日本自身が相手の安全保障問題に対して汗をかき、現場を共有していることによってのみ、相手の決断を促すことができる。日本は2011年の東日本大震災の際に世界126の国・地域および国際機構より物資や寄付金を受領した 11。途上国世界からも多くの支援が提供されており、それらは長年の日本の開発協力に対する返礼として認識されている 12。日本が検討すべきは、まずはウクライナに対するより実質的な軍事支援や周辺国への支援の提供である。また、紛争終結後の復興支援を主導し、欧州の平和と安定により貢献すべきであろう。現在は部隊派遣としてはゼロ状態が続く国連あるいは非国連統括型の平和活動に代わり、EUの実施する共通防衛安全保障政策（CSDP）によるアフリカ等での安定化ミッションへの貢献を模索するのも一案である。これらは対米協力としても重要であり、日本の国際社会への貢献として国際的にも評価が高まる。

併せて、日本は各国国防当局との連携の深化を図るにあたり、邦人保護協力などの枠組締結、共同訓練の実施などを行い、極東での有事において即座に対応できるような基盤を構築しておくべきであろう。特に邦人保護協力は喫緊の課題であり、まずは、台湾有事、朝鮮半島有事に備えた各国との情勢の認識を共にし、在留邦人保護の手順共有などを通じて連携の素地を作るべきだろう。韓国には約4万1千人、台湾には約2万5千人の在留日本邦人がいる。事前に大多数が退避するとしても数千人規模の邦人退去活動が必要と見込まれ、その際には、混乱のなか民航機の活用、米軍による邦人輸送協力のほか、他国との連携が必要となる。自衛隊機の使用について、韓国は許可する可能性が低く、台湾への派遣は中国が強烈に反発する恐れがある。また、邦人保護の実施において日本政府は相手国政府の主権を尊重する傾向があるが、欧米諸国は危機に際して自国民保護を優先するため、能力を有する他国との連携は不可欠である 13。

II. 日本の国家戦略に不可欠な防衛生産・技術基盤

1. 戦略達成のリソースの制約をどう考えるか？

米国のバイデン政権が１０月に発表した国家安全保障戦略（NSS）では、今後、長期的に中国とロシアからなる既存の国際秩序に挑戦する修正主義国に、同盟国およびパートナー国とともに対峙していくことが明確に示された。ロシアと中国は異なる挑戦を突き付けているとして、「ロシアは、ウクライナ侵攻による残虐な戦争行為が示すように、今日の国際社会の基本的な国際法を無謀に無視して、自由で開かれた国際秩序に直接の脅威を突き付けている」が「中国は、急速に発展する経済、外交、軍事、技術力により、国際秩序を作り替えようとする意志をもつ『唯一の競争相手』」と位置づけ「最も必然的な地政学的な挑戦」（most consequential geopolitical challenge）をつきつけているとしてロシアよりも脅威の上位に位置付けた。

重要なことは、米国は、米国の努力を、「目的と理由を共有する同盟国およびパートナー国とのネットワークと整合させること」と考えていることだ。地域と世界の安全と繁栄に死活的に影響する台湾海峡の平和と安定に米国の永続する利益があるとし、現状に対する中台どちらからの一方的な挑戦には反対し、台湾の独立を支持しない、と記述され、台湾海峡をめぐる中国の軍事力行使を抑止するような、米国と同盟国の軍事力の整備が喫緊の課題となっている 14。

2022年5月の日米首脳会談においては、岸田首相が「日本の防衛力を抜本的に強化し、その裏付けとなる防衛費の相当な増額を確保する決意を表明し、バイデン大統領から、これに対する強い支持を得た上で、両首脳は、日米の能力の相乗効果を最大化し、日米同盟の優位性を将来にわたって堅持するため、宇宙・サイバーの領域や先進技術の分野を含め、日米間の安全保障・防衛協力を拡大・深化させていくことで一致」した 15。

問題は、劇的な軍事拡張を行っている中国に対して、米国と日本が一定の軍事バランスを維持していくためには、相当な軍事力の拡大が必要となる一方、日本の経済が停滞して今後の高成長は期待できない中、GDPの２倍を超える日本政府の債務残高は主要先進国の中で最も高く 16、今後の持続的な軍事力整備には、大きな障害として立ちはだかっていることだ。

ロシアのウクライナ侵攻を受け、ドイツのショルツ首相は2023年のGDP比２％の国防支出を確約した。日本も与党の自民党が、2023年度から５年以内に、GDP比２％の防衛支出を達成することを提言している 17。ドイツのGDP比の２％を概算すると1100億ドル規模となる。2021年の日本のGDPは、4兆9374億ドルで、ドイツのGDPは4兆2259億ドルなので、日本のGDP比２％の防衛費は1200億ドル規模となる。2022年の米国の国防予算が7530億ドル （GDP：22兆9975億ドル）、2022年中国の国防予算が2301.6億ドル（GDP：17兆4580億ドル）なので、日独の計2300億ドル規模の国防支出は、米国の国際秩序へのコミットメントの持続可能性を高め、米国民およびアジアと欧州の同盟国・パートナー国が、米国が支えてきた既存の国際秩序が維持される期待を持たせる安心材料になる。

日本とドイツは、第二次世界大戦後、抑制的な防衛力を維持してきた上に、産業技術基盤の優位性があるため、今後の政策転換による「のりしろ」は大きい。ただし、日本は債務のGDP比が256.9％（米国は133.3％、ドイツ72.5％、2021年）というGDP比２％規模の十分な国防支出をどのように達成するのかが日本政府の大きな課題となっている。

かたや中国は、2022年3月の全国人民代表大会（全人代）においても、2022年度国防予算を前年比7.1％増の１兆4504憶5000万元（約26兆3000億円）にして、中央軍事委員会主席を兼任する習近平国家主席が進める強国・強軍路線を、長期的計画によって進めている 18。

日本が戦略的に考えるべきは、日本の今後の防衛予算を、「掛け捨ての保険」にせず、将来にリターンが期待できる「有益な投資」にして、インド太平洋地域の安定とともに、日本の経済成長の種としていくことだ。日本が持続的に防衛費を増額させていくためには、短期的に防衛予算を上げるたけでは不十分であるだけでなく、長期的な競争が想定される中国との軍事バランス競争を持続的に行うことはできない。現時点では、増加する防衛費の新たな財源を、借金に頼るのか、社会福祉などの他の支出を削るのか、増税をするのかが、難しい政治課題となっている。短期的な政治解決がどのようなものになるにせよ、長期的には、日本が防衛生産・技術基盤に投資を行い、その投資が将来の経済成長に繋げる戦略を考える必要がある。

2. 防衛外交の重要性

日本の防衛生産と技術を、将来の経済成長につなげるためには、防衛力アセットを戦略的に使う「防衛外交」の概念が重要となる。端的にいえば、日本の防衛装備品を地域の平和を損なうことなく、むしろ安定に寄与する形で、重要な「輸出品」として経済成長、および日本の外交資本として位置づけるという、これまでの「旧武器輸出三原則」の発想にしばられた「武器商人国家」へのアレルギーを克服することだ。そうなれば、今後の東南アジア、南アジア、太平洋島嶼国においては、日本の「経済戦略」と「防衛外交」を両輪として、軍事アセット（資産）を協調的な活動に用いることで、地域の平和・安定と日本の外交・経済利益を図ることができる。

実際、日本はこれまでそのような活動を「安全保障協力」や「防衛交流・防衛協力」と称して拡充させてきている。特に、1990年代以降、米国との協力関係深化に加えて、英国、フランス、豪州、インドおよび東南アジア諸国との間では、首脳・閣僚級のハイレベルから部隊レベルまで各層での交流と協力を常態化させてきた。

2016年には東南アジア地域への関与構想「ビエンチャン・ビジョン」を提唱し、地域の平和、安全及び繁栄を確保するための日ASEAN防衛協力として、①海洋及び航空分野における国際法の認識共有促進を支援、②海洋及び上空の情報収集・警戒監視、捜索救難の能力向上の支援、③多分野にわたるASEANの能力向上の支援を提唱した。

具体的には、①国際航空法、海洋法などの国際法の実施に向けた認識共有促進、②人道支援支援、③装備品・技術移転及び防衛装備・技術協力に係る人材育成などの防衛装備・技術協力、④多国間共同訓練・演習や自衛隊訓練へのオブザーバー招へいの開始などの訓練・演習、⑤オピニオンリーダー招へい等を通じた人材育成・学術交流を行っている 19。

3. どのように防衛装備輸出を防衛外交に位置付けるか？

防衛外交の一環として日本が防衛装備品の輸出を考える際に参考になる例が韓国の装備品輸出体制である。事実、武器の積極的な海外輸出政策が韓国の国防外交領域の幅と活動量を増やす原動力となっている。韓国の武器の輸出額は2006年には２億ドル台だったのだが、朴槿恵政権期の2014年に過去最大の約36億ドルに達し、2013～15年の3年間連続で30億ドル台となり、10年弱でその額を約14倍にまで増やしている。このような数字も含め、伊藤弘太郎キャノングローバル戦略研究所・主任研究員が、韓国がいかに効果的に武器輸出を自らの防衛外交に位置付けているかを、本稿執筆者たちとの共著「防衛外交とは何か」で議論している 20。

日本が学ぶべきは、韓国政府が在外公館・駐在武官の活用や大韓貿易投資振興公社（KOTRA、日本のJETROにあたる）との連携など官民軍の支援体制を確立していることだ。これらは、ビジネス界で成功した李明博大統領等による政治的リーダーシップが重要な役割をはたした。そして、韓国が軍事的にも経済的にも力をつけ、独自の国防外交による相手国との信頼関係を積極的に構築するようになった。

興味深いことは、韓国の防衛装備品輸出政策とそれを推進する国防外交は、米国との同盟関係に基づいた対中・対露抑止のための大局的な戦略的観点に基づいたものとはいえないと、伊藤氏が分析していることだ。先にみた日本の東南アジア諸国に対する能力構築支援が対中抑止の観点から語られるのとは対照的に、韓国では戦略的な発想は皆無だとしている。伊藤氏がインタビューをした韓国軍元将官によれば、韓国の武器輸出政策には「（対中抑止のためといった）戦略などなく、装備品が売れればよいという思考に基づいている」というものだ 21。

しかし、それが結果的には韓国の東南アジアへの影響力を高め、自国の防衛外交にも寄与していることを日本は認識しなくてはならない。かつての政治的マニフェストである武器輸出三原則に縛られ、効果的な装備品輸出体制を作れなかったことで、日本は防衛外交の需要な資産（アセット）を作りだすことができず、戦略的機会を失ってきたのである。

4. 日本の課題

日本の置かれた地政学環境、そして衰退する産業競争力を直視すれば、「防衛力そのもの」（防衛装備庁の認識）である防衛生産基盤の強化は、日本防衛、外交、経済発展の総合戦略として最重要課題となる。具体的には、防衛外交の総合戦略が必要となる。前述の伊藤氏が、筆者らとともに提言した以下の内容が 22、日本の喫緊の戦略課題となるだろう。

しかしながら我が国では2014年に防衛装備品移転三原則が制定されて本格的な装備品輸出時代の到来が期待されたが、現時点での完成装備品の輸出成果としては、2020年8月にフィリピンとの間で契約が成立した防空レーダーのみという淋しい状況にある。世界の市場で、日本の防衛産業の防衛装備品が、十分な国際競争力を持つための外交防衛戦略が今こそ必要だ。

まずは、世界の防衛技術および防衛産業市場動向などを把握するための知的基盤を確立することが第一歩になるはずだ。2021年4月27日の「統合イノベーション戦略推進会議」では、経済安全保障の観点から独自技術流出を防ぐために、調査分析を行うシンクタンク組織新設方針を決定された。こうした組織を機能させる際に、日本の独自技術を守ることだけに専念するのではなく、機密性の高い技術であっても信頼できる相手国との技術保護メカニズムを構築した上での装備品輸出を積極的に実施するという発想も重要となるだろう。

日本の防衛生産基盤を維持・向上させることが、日本自身の防衛力強化に直接寄与することは当然のことだが、装備品輸出は日本の防衛外交の一つの重要な手段でもある。日本が今後、苦しい財政状況の下で、持続的に防衛力に投資していくためのきわめて重要な手段である。

おわりに

以上、防衛外交の視点から、有事対応への備えと装備品移転において検討すべき事項を述べてきたが、それらには二つの共通点がある。ひとつは、既存アセットの活用であり、いずれも大規模な追加予算を必要としないということである。費用対効果が高いとも言えるが、そのためには体制面や運用面を拡充することが必須条件である。もうひとつは、明確な方針の必要性である。ともすると、防衛外交の諸活動は各方面からの要望に暫定的に「対処」する形で行わることがあるが、組織で共有された明確な方針がない限り、その実利は得られにくい。「やった感」だけで満足しないように、組織的な取り組みが必要である。既存アセットを活用するため新たな装備品を調達するよりは手軽に行える活動ではあるが、政策目標に照らしてリソースをどのように組み合わせてアプローチすべきなのか政策と運用の両面から絶えず評価する必要がある。

（笹川平和財団主任研究員、上席研究員）

提言・論考
カレントトピックス
秋山通信