社会保障改革や税制改革を考える―財政再建はどうなるか

提言・論考

小黒一正

有事に備えた財政余力の重要性

ロシアとウクライナの戦争は現在も決着がついていないが、この出来事は「冷戦終結以降、このような戦争はない」と思い込んでいた世界に大きな衝撃を与えた。このような状況のなか、2022年12月16日、日本政府は2023年度から27年度までの5年間における防衛費総額（正確には「防衛力整備計画」対象経費の総額）を約43兆円とする閣議決定を行なった。

この取り組みは一つの前進だが、防衛力の基盤である経済力や財政の基盤強化も重要であろう。有事では大規模な国債発行をしてでも戦争遂行に必要な財源や資源を調達する必要があるが、現在の日本のように過剰な政府債務を抱える国が、有事の際に国債発行を行おうとすると、投資家から非常に高い利回りを要求される可能性がある。また、有事の前や最中に財政が破綻すれば、安全保障上の脅威に対応することもできなくなってしまう。

政府と日銀を一体で考える場合、日銀が国債を保有するか否かにかかわらず、統合債務の負債コストは基本的に変わらない。いまは金利が概ねゼロのために負債コストが顕在化していないが、デフレ脱却後、インフレ経済への転換に伴い金利が正常化していくと、財政赤字を無コストでファイナンス可能な状況は完全に終了し、巨額な債務コストが徐々に顕在化する。したがって、安全保障上の脅威に対する日本の対応力を増すためにも、平時では、防衛費の増強に関する議論のみでなく、財政安全保障の観点から、過剰な政府債務を適切な水準まで引き下げることにより、有事に陥っても大規模な国債発行が可能な余力（＝財政余力）を高める議論も重要となろう。

インフレ経済と財政の現状

では、現在の財政状況はどうか。円安や賃上げなどの影響もあり、日本経済はデフレからインフレ経済に確実に転換しつつある。このような状況のなか、日本財政の懸案であった社会保障予算でも興味深い現象が起こり始めている。その一つの象徴が、令和7年度（2025年度）における国の一般会計予算案ではないか。

今回の予算案は約115兆円で、そのうち最大の支出項目は社会保障関係費の38兆円（対前年度で5600億円の増加）だ。このうち、社会保障関係費の主な構成は、「年金」が約13.6兆円、「医療」が12.4兆円、「介護」が3.7兆円で、残りの「福祉等」が8.3兆円だ。

では、社会保障関係費の主な構成項目のうち、予算上、最も大きな伸びとなったものは何か。2025年は、団塊の世代がすべて75歳以上になる年である。原則65歳が受給年齢の年金との異なり、医療費や介護費は75歳以上から増加するため、常識的には「医療」や「介護」と思いがちだが、財務省の資料「令和７年度社会保障関係予算のポイント」によると、実は「年金」の2.2％増だ。次が「福祉等」の1.9％増で、「医療」は0.8％増、「介護」は0.2％増に過ぎない。

年金の伸びが大きいのは、支給額の伸びを抑える「マクロ経済スライド」が2025年度も発動されるものの、年金給付額が引き上げ改定になるからである。他方、医療や介護の報酬改定は原則的に2年毎や3年毎で、2024年度が同時改定であったから、2025年度では基本的に改定されない。

しかも、内閣府の政府経済見通し（2024年12月）では、2025年度の実質GDP成長率は1.2％に過ぎないが、インフレの影響が貢献し、名目GDP成長率は2.7％と予測している。この予測が正しければ、対GDP比での「年金」は▲0.5％で概ね横ばいだが、対GDP比での「医療」は▲1.9％の伸び率、対GDP比での「介護」は▲2.5％の伸び率に抑制できることになる。この主な原因は、インフレ効果に他ならない。

もっとも、2025年の通常国会では、自公政権が少数与党という立場にあることから、与党単独で予算を可決できず、昨年12月に閣議決定した政府の予算案やその中身を巡って、与野党で攻防が激しさを増すだろう。与党の自公は、予算案の年度内成立を目指す方針だが、国民民主党とは「103万円の壁」問題への協議、日本維新の会とは教育無償化への対応などがあり、その協議の行方も予算審議や中身に影響を及ぼす。この注視も重要だが、インフレと予算の関係ついても少し考察してみることが必要だろう。

中長期試算と財政の見通し

次に、今後の財政見通しはどうか。これは、2025年1月17日開催の経済財政諮問会議において、内閣府が公表した「中長期の経済財政に関する試算」（以下「中長期試算」という）から読み取れる。この試算は、経済成長と財政健全化の進捗具合や今後の改革の方向性を議論するために年2回公表するもので、昨年（2024年）7月版のリニューとして、今回はその最新版が出たことになる。

今回の中長期試算では、前回と同様、名目GDP成長率に3つのシナリオを置き、2034年度までの国・地方の基礎的財政収支（対GDP）や公債等残高（対GDP）などの予測を明らかにしている。

3つのシナリオとは、「高成長実現ケース」「成長移行ケース」「過去投影ケース」であり、このうち、高成長実現ケースでは、2025年度から2034年度までの名目GDP成長率が3％強で推移、成長移行ケースでは3％弱で推移することを前提としている。他方、過去投影ケースでは、2025年度から2034年度までの名目GDP成長率が0.7％程度で推移することを前提としている。

どのシナリオが妥当なのかについて現時点で判断することは難しいが、内閣府が公表しているSNAデータにより、1995年度から2024年度の名目GDP成長率の平均を計算すると、年率平均0.64％となる。財政健全化は1－2年で達成するものでなく、何十年もの時間を要するほか、改革の途中でリーマンショックなどの景気後退が一定間隔で必ず起こるため、これまでのトレンドで保守的かつ慎重に評価するなら、成長率を0.7％程度とする「過去投影ケース」で判断することも一つの考えとなろう。

では、今回の中長期試算から読み取れる具体的なポイントは何か。まず一つは財政健全化目標との関係だ。目標の一環として、政府は、2025年度までに国・地方の基礎的財政収支の黒字化を目指している。既述の「過去投影ケース」でも、2025年度の国・地方の基礎的財政収支は4.5兆円の赤字だが、2026年度に国・地方の基礎的財政収支は0.8兆円の黒字になっており、1年遅れで財政健全化目標が達成できる可能性を示唆するものになっている。

このような状況のなか、テレビや新聞などの報道では、今後の財政状況について楽観的な意見も出てきているが、それは誤解である。というのも、基礎的財政収支を国と地方の合計でなく、国単独で評価すると、赤字が継続するためである。実際、今回の試算の「過去投影ケース」で、財政の詳細計数表を確認すると、以下の図表１のとおり、国のみの基礎的財政収支（対GDP）は、2026年度から2034年度で約1％の赤字となっており、国単独での基礎的財政収支は均衡していない。国単独の基礎的財政収支（対GDP）が約1％の赤字で均衡していないにもかかわらず、2026年度以降、国・地方の基礎的財政収支が概ね均衡しているのは、地方の基礎的財政収支（対GDP）が1％程度の黒字になっているからである。

また、日銀は現在、金融政策の正常化を進めており、段階的に利上げを行っていく予定である。このような状況のなか、長期金利が上昇していけば、国債などの公債等残高に関する利払い費も増加していくことが見込まれる。その場合、基礎的財政収支に利払い費も加えた「財政収支」がどうなっていくのかも見定める必要がある。

過去投影ケースで、この予測を確認すると、国・地方を合わせた財政収支（対GDP）は、2026年度の0.7％の赤字から、2034年度には1.9％の赤字に拡大していくことが読み取れる。しかも、財政収支（対GDP）の赤字幅も、基礎的財政収支と同様、国・地方の合計でなく、国単独で評価すると、国単独の財政赤字（対GDP）は、2026年度の1.8％から、2034年度で2.7％まで拡大していく予測になっている。この結果、図表１では、途中までの計数しか掲載がなく、2024年度で約180％であった国の債務残高（対GDP）は、2034年度で約190％まで上昇している。

図表１：財政の詳細計数表（過去投影ケース）

（出所）内閣府（2025）「中長期の経済財政に関する試算」（2024年1月17日開催の経済財政諮問会議）から抜粋

国の債務残高（対GDP）が400％超の可能性も

この状況が継続すると、国の債務残高（対GDP）はどうなっていくのか。この予測は、ドーマー命題から簡単に計算できる。ドーマー命題とは、「名目GDP成長率が非負の経済では、財政赤字（対GDP）を一定に保ちさえすれば、債務残高（対GDP）は一定値に収束する」というもので、予測される今後の名目GDP成長率をｎ、財政赤字（対GDP）をδとすると、債務残高（対GDP）は「δ÷ｎ」に収束することが理論的に示せる。例えば、財政赤字（対GDP）がδ＝5％で、名目GDP成長率がｎ＝2％のとき、「δ÷ｎ」は2.5のため、債務残高（対GDP）は250％に収束することになる。

では、現実的な事例ではどうか。既述の図表では、2034年度における国の財政赤字（対GDP）は2.7％であったので、δ＝2.7％としよう。また、1995年度から2024年度の名目GDP成長率の平均を計算すると、年率平均0.64％であるから、名目GDP成長率をｎ＝0.64％としてみよう。すると、「δ÷ｎ」は4.82のため、長い時間をかけて、国の債務残高（対GDP）は482％にまで膨張していく可能性があることが分かる。

既述のとおり、図表１において、現在（2024年度）、国の債務残高（対GDP）は約180％である。名目GDP成長率がｎ＝0.64％の状況でも、国の債務残高（対GDP）が現在と概ね同水準の180％に留めるためには、ドーマー命題の逆算を行うことで、2034年度における国の財政赤字（対GDP）は2.7％でなく、1％程度まで圧縮しないといけないことが分かる。すなわち、内閣府の試算が正しいとするなら、過去投影ケースの場合、国の財政赤字（対GDP）を1.7％ポイント（＝2.7％－1％）縮減する必要があることを意味する。

以上をまとめると、以下のとおりである。

（１）まず、現在のところ、財政健全化目標の一環として、2025年度までに国・地方を合わせた基礎的財政収支を黒字化することになっているが、過去投影ケースでも、1年遅れだが、2026年度以降、国・地方の基礎的財政収支は概ね均衡する予測となっている。

（２）この予測をみると、財政規律を緩めてもよさそうに思えるが、国と地方の合計でなく、国単独での基礎的財政収支や財政収支で評価すると、そうとは限らない。実際、2024年度で約180％であった国の残高（対GDP）は、2034年度で約190％まで上昇している。

（３）むしろ、過去投影ケースの名目GDP成長率を想定したとき、ドーマー命題の逆算を行い、国の債務残高（対GDP）を現在と概ね同じ水準に留めるためには、国の財政赤字（対GDP）を1％程度までに抑制し、国単独の財政収支や基礎的財政収支を対GDP比で1.7％ポイント改善する必要がある。

なお、1.7％ポイントの改善幅を、国・地方を合わせた基礎的財政収支（対GDP）で評価するなら、20XX年度（例：2034年度）までに国・地方の基礎的財政収支を対GDP比で2％弱まで黒字化する必要があることを意味する。

医療・介護で導入が進む新たな財政ルール

以上のとおり、現在も財政は厳しい状況だが、その原因の一つは、ここ数十年の間、人口減少や少子高齢化の影響で医療・介護等の社会保障費が膨張し、財政赤字が恒常化してきたことにある。だが、デフレ経済からインフレ経済に転換し、賃上げが政治的テーマとなるなか、予算編成プロセスにおいて、医療・介護の財政統制でも新たなルールが導入されつつある。

それは、2023年12月に閣議決定した「こども未来戦略」の脚注27（以下「脚注27」という）に関係するものである。この脚注27では、「高齢化等に伴い、医療・介護の給付の伸びが保険料の賦課ベースとなる雇用者報酬の伸びを上回っており、このギャップにより、保険料率は上昇している。若者・子育て世帯の手取り所得を増やすためにも、歳出改革と賃上げによりこのギャップを縮小し、保険料率の上昇を最大限抑制する」と記載されている。

まず、脚注27が記載された主な背景であるが、この契機となったのは岸田前首相が政権の目玉の一つに位置付けた「異次元の少子化対策」だ。その中身は2023年6月に政府が公表した「こども未来戦略方針」で概ね判明したものの、この財源（約3.6兆円）の具体的措置は同年12月に先送りとなった。消費税を含む増税で財源を賄うことは政治的に既に難しい状況であり、財源措置で一つの有力候補となったのが、医療などの社会保険料率の上乗せで一定の財源（例：約1兆円）を捻出する制度の創設（以下「支援金制度」という）である。

だが、これに対しても、保険料は基本的に労使折半で現役世代や企業の負担が増すため、支援金制度の創設に対して当初から、日本経済団体連合会や日本労働組合総連合会などが既に懸念を示していた。

実際、「こども未来戦略会議」の議事録（2023年4月7日開催）でも、少子化対策の財源につき、日本経済団体連合会の十倉雅和会長（当時）は「今ここで財源として社会保険料の負担を増やすことは、現役世代の可処分所得の減少に直結し、せっかくの賃金引上げの効果に水を差し、好循環の実現に待ったをかけるもので、賛成できません。むしろ、全世代が応能負担で支えるという観点も含め、中長期の視点から様々な税財源を組み合わせることが望ましいと考えます」と発言している。

十倉会長の発言は、企業の競争力を削ぎ、子育てを担う現役世代の負担が増す可能性があることを懸念してのものだが、これまでの社会保険料率の上昇を考えると、この懸念はもっともだ。というのも、例えば、家計調査の「二人以上の勤労者世帯」（全国平均値）において、1988年と2017年を比較すると、所得税等の直接税の負担は微減の一方、社会保険料率の負担が約84％も増加していることが確認できる。

5割も上昇する社会保険料率（医療・介護）

では、今後、社会保険料率はどこまで上昇していく可能性があるのか。この推計には精緻な分析が必要だが、一つの参考となるのは、内閣府が経済財政諮問会議（2024年4月2日開催）で示した財政・社会保障の長期試算ではないか。

この長期試算は、「中⻑期的に持続可能な経済社会の検討に向けて②」という文書（以下「長期試算」という）で示されたもので、中長期試算以降（2034年度から2060年度まで）のマクロ経済・財政・社会保障の姿を推計したものである。

この試算では、「現状投影シナリオ」「長期安定シナリオ」「成長実現シナリオ」という３つのシナリオに基づき、財政・社会保障の姿を試算しているが、このうち、ベンチマークとなるのは、「現状投影シナリオ」で、かつ、医療の高度化等これまでの実績を考慮した1％のシナリオであろう。

このシナリオでは、2019年度に8.2％であった医療・介護給付費（対GDP）は、2033年度に9.2％、2040年度に10.2％、2050年度に11.7％、2060年度に13.3％に上昇する試算結果になっている。また、内閣府の長期試算は、医療・介護の社会保険料負担や公費負担の推計も示している。例えば、2019年度に4.8％であった医療・介護の社会保険料負担（対GDP）は、2033年度に5.2％、2040年度に5.7％、2050年度に6.4％、2060年度に7.2％に上昇するものとなっており、2060年度の医療・介護の社会保険料負担（対GDP）が2019年度の1.5倍となる試算結果となっている。この事実は、医療介護制度改革を行わない限り、2019年度との比較で、2060年度までに、医療の社会保険料率などを約5割も引き上げなければいけない可能性を示唆する。

2004年年金改革の経験を活かせ

この問題につき何らかの解決が必要だが、公的年金の保険料率に関する問題で、我々は類似の課題を20年ほど前にも経験している。公的年金は高齢者の生活を支える重要な役割を担う制度だが、少子高齢化が進行するなか、年金保険料率は何度も引き上げられてきた。例えば、1965年で5.5％であった厚生年金の保険料率は、段階的に引き上げられ、2003年では約2.5倍の13.58％に上昇していた。この理由は、現在の公的年金制度は「賦課方式」で、高齢者に支払う年金給付の財源を、その時の現役世代が支払う保険料収入で賄うことにしていたためだ。

だが、現役世代の負担にも限界がある。このため、小さな政府を目指した小泉政権期では、少子高齢化が進むなか、現役世代の負担増を抑制するため、2004年に年金改革を行い、厚生年金の保険料率の上限を18.3％に定めた。

『厚生労働白書』（平成17年版）の第2章によると、「2004年の改正前においては、仮に、保険料の引上げだけで改正前の制度を続けていたとすれば、厚生年金保険料率は13.58％から25.9％へ」引き上げなければならない状況であった。このような状況のなか、当時の政府は、厚生年金保険料率の上限を20％にすることを検討したが、日本経済団体連合会などから反対の声が上がった。

実際、日本経済団体連合会の「今次年金制度改革についての意見」（2003年9月10日）では、「保険料の引上げは、企業の活力を奪い、経済活性化を阻害し、さらには企業の雇用維持努力に悪影響を生じさせるため、安易に行うべきではない。将来の保険料率を20％に法定することが検討されているが、給付抑制、基礎年金の間接税方式化という制度改革が不十分な中で、保険料率の上限を20％とすることは、現段階において、三位一体の改革を放棄することに等しく、受け入れることはできない。今回の制度改正では、政府の肥大化の防止、経済活力の維持・拡充、世代間の不公平是正の観点から、負担に軸足を置いた改革を実現すべきである。すなわち、給付抑制、基礎年金の間接税方式への移行を前提として、現行の保険料率である年収の13.58％を極力上回らない水準で長期間固定すべきである」と提言している。

最終的には政治決着で、2004年の年金改革により、厚生年金の保険料率の引上げを18.3％で停止することが決まり、2017年以降、保険料率は18.3％で固定されたが、医療や介護の保険料率では上昇幅の限界に関する議論が進んでおらず、現在も上限が存在しない。

このような状況のなか、2023年11月の財政制度等審議会（財政制度分科会）の建議では、「報酬改定や医療・介護の制度改革に着実に取り組み、全体として、雇用者報酬の伸びの範囲に医療・介護の給付の伸びを収めていく必要がある」と記載され、国会でも支援金制度や社会保険料負担の問題が取り上げられた結果、2023年12月に閣議決定した「こども未来戦略」の脚注では、「高齢化等に伴い、医療・介護の給付の伸びが保険料の賦課ベースとなる雇用者報酬の伸びを上回っており、このギャップにより、保険料率は上昇している。若者・子育て世帯の手取り所得を増やすためにも、歳出改革と賃上げによりこのギャップを縮小し、保険料率の上昇を最大限抑制する」という内容が記載された。

「最大限抑制する」の「最大限」の意味が何かという問題もあるが、この脚注も閣議決定の一部で立派な「政府の方針」である。まず政府は、子育てを担う現役世代の負担増を抑制し、医療財政改革の次のトリガーを醸成するためにも、2040年度・50年度までの社会保険料率の上昇幅に関する試算を早急に示しながら、社会保険料率の全体に上限を定めることも検討すべきだろう。その上で、筆者は従来から、「医療版マクロ経済スライド」（詳細は小黒（2020）の第5章）を提唱しているが、上記「こども未来戦略」（脚注）の方針に従い、政府としても、中長期的な経済成長率と乖離しないよう、社会保障給付費の伸びを微調整する仕組みの検討も本格的に進めることが望まれる。

（参考文献）

小黒一正（2020）『日本経済の再構築』日本経済新聞出版社
財務省・財政制度等審議会・財政制度分科会（2023）「令和６年度予算の編成等に関する建議」（令和5年11月20日）
内閣官房（2023）「こども未来戦略」（令和５年12月22日・閣議決定）
内閣府（2024）「中⻑期的に持続可能な経済社会の検討に向けて②」（2024年4月2日開催の経済財政諮問会議・資料）
内閣府（2025）「中長期の経済財政に関する試算」（1月17日開催の経済財政諮問会議・資料）

【補論】防衛財源とたばこ増税

現在、多くの国では薬物やアルコールなどの問題に対し、規制強化や厳罰化といった手段の限界や弊害の反省を踏まえ、補完的な政策手段がとられている。倫理的な是非を超えて、あくまで政策としての有効性を考慮し、本人や共同体への被害（負の外部性を含む）を最小化する狙いだ。これが「ハームリダクション」である。

この流れを受けて、海外では、紙巻きたばこより有害成分への暴露が少ないとみられる、こうした代替喫煙製品（例：加熱式たばこや、電子たばこ）への移行を促すという政策がハームリダクションの概念のもとに普及し始めている。他方、日本政府はこの考え方を採用しておらず、防衛費増額が議論された2023年度の税制改正大綱では、財源の一部として法人税や所得税のほかたばこ税の増税約2000億円により、1兆円程度を確保する方針が決まった。現在、政府は、2025年度税制改正で、加熱式たばこの税率を現行の紙巻きたばこと同率まで引き上げる予定だ。

そもそも日本では、現状では加熱式たばこと紙巻きたばこの税差はおおむね10～20％で、国際的にみて低い水準にあった。ハームリダクションを推進する英国の税差は70％超で、イタリアやフランスも大きい。このような状況のなか、筆者も関係する新時代戦略研究所では、ハームリダクションの観点からのたばこ政策に関する提言を行っている。提言では、ハームリダクション基本法の制定の重要性のほか、たばこ増税に関する試算も公表した。試算では、紙巻きたばこや加熱式たばこの価格に関する前提を置き、①基本シナリオ、②課税方法を変化させた場合の分析を行っている。まず①では、紙巻きたばこは1本につき1.1円増税、加熱式たばこは1本につき3.3円増税するとすれば、紙巻きたばこと加熱式たばこの税差がゼロになり、2000億円の税収を確保できることを確認している。

その上で②では、5通りのシナリオを分析している。具体的には、①の合計増税額4.4円を固定した上で、紙巻きたばこの増税額を引き上げ、加熱式たばこの増税額を引き下げた。この試算結果が、上記の図表で、これをみれば明らかなとおり、加熱式たばこ1円分の増税効果（343億円程度）は、紙巻きたばこ1円分（675億円程度）の約半分しかなかった。税収確保という観点からみても、加熱式よりも紙巻きの増税額を引き上げた方が、増収効果は高いことが判明している。

（法政大学教授）

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