トランプ大統領の君子豹変と日米経済対話

カレントトピックス

(鹿島平和研究所委託事業)

東京財団研究員浅野貴昭

＜対話の枠組みを再確認＞

4月18日、首相官邸にて、日米経済対話の初会合が開催された。日本側は麻生太郎副総理・財務相、米国側はマイク・ペンス副大統領が率いる形で会談は行われ、今後の取り組みの方向性と年内には再協議の場を設けることについて合意した。両国政府は、(1)貿易、投資のルール／課題に関する共通戦略、(2)経済や構造政策に係わる協力、 (3)分野別協力の3つの柱で対話を進めていくとの方針を示したが、この3本柱は、今年2月、米国で行われた安倍・トランプ会談にて、すでに対話の枠組みとして合意されていたものを再確認した形だ。

2月の日米首脳会談の段階では、(1)財政・金融政策などマクロ経済政策の連携、(2)インフラ（社会資本）整備、エネルギー、サイバー、宇宙などの事業の協力、(3)二国間貿易の枠組み、について議論していくと説明されていた。今回発表された共同プレス・リリースでは、二国間貿易の課題が3本柱の筆頭に「格上げ」されており、個別交渉を通じた目に見える実利獲得にこだわるトランプ政権の意思を見るようだ。この麻生・ペンス対話に先立って、同じく日本を訪れていたウィルバー・ロス商務長官は、世耕弘成経済産業相と会談しており、その際に日米二国間協定を目指す意向を示唆している。

トランプ大統領は、大統領選挙中からNAFTA（北米自由貿易協定）、TPP（環太平洋パートナーシップ協定）といった多国間通商協定や、対米貿易黒字を蓄える国の為替政策に対して、批判の矛先を向けてきた。トランプ新政権への傾向と対策を練ってきた日本政府としては、 TPPに結実した高水準の経済ルールを議題として前面に押し出すことで、日本の農産品市場のさらなる開放、自動車に関わる規制緩和、そして通貨政策といった個別分野での米国の圧力をかわして、より包括的な対話へと持ち込みたかったはずだ。

＜トランプ政権は現実路線に修正か＞

蓋を開けてみれば、今回の対話は、日本側が警戒していた日米FTA（自由貿易協定）交渉の開始、個別分野における市場開放要求といった展開にはならなかった。そこには、今次のペンス副大統領のアジア4カ国歴訪（韓国、日本、インドネシア、オーストラリア）の大きな目的の一つが、米国の同盟政策継続のシグナルを送ることにあった点を背景として挙げることができる。就任前のトランプ次期大統領による「NATO（北大西洋条約機構）は時代遅れ」発言に揺れていた欧州をペンス副大統領は今年2月に訪れ、同盟重視の立場を約している。こうしたペンス副大統領の役回りをとらえて、米ワシントン・ポスト紙は副大統領を「安心感担当長官」（The secretary of reassurance、4/16）と名付けた。朝鮮半島情勢をめぐって緊張が高まる最中に堅固な同盟関係を演出する必要があったペンス副大統領からすれば、自動車や牛肉をめぐって日米がもめる姿を晒すわけにもいかなかったであろう。

また、就任3か月を経たトランプ大統領による君子豹変も厳しい経済摩擦を避け得たことの背景の一つだ。「NATOは時代遅れ」、「中国を為替操作国に認定する」、「イエレンFRB（米連邦準備理事会）議長は更迭」、「米輸出入銀行は廃止」といった具合に、大統領就任の暁には大きな変化をもたらすことを示唆していたトランプ大統領は、早々にその公約や認識を翻し始めた。統治モードに移った新政権が選挙公約を反故にすることは決して珍しくはないが、トランプ大統領のように短期間での、鮮やかな君子豹変は際立っている。「合衆国大統領職に伴う重責を実感し始めた」、「政策案件の複雑さにようやく気付いた」、「最後に会った人の言に左右される」等、様々な解説が流れ、大統領自身もメディアへのインタビューに応じる中で、一国の元首として意思決定をすることの重み、思ったように政策案件を前に進められない内外政治の複雑さなどに言及している。

トランプ政権内では、安全保障、経済の両分野にて、穏健な現実派の影響力が高まっており、スティーブン・バノン首席戦略官に象徴されるような強硬な現状変革派は、今のところ、その影響力が削がれているという。政権内の路線対立がゆえに、政治任用が遅々として進まないという事情はあるにせよ、外交、安全保障については国務、国防両長官に加え、ハーバート・マクマスター陸軍中将が国家安全保障問題担当の大統領補佐官に就任するなど、テクノクラートの意向が反映しやすくなっている。経済面では、ゴールドマン・サックス・グループ出身のスティーヴン・ムニューシン財務長官、ゲーリー・コーン国家経済会議委員長、ディナ・パウエル大統領次席補佐官兼上級顧問（経済イニシアチブ担当）といった面々が実務を担えるチームを着実に築き、大統領の娘婿にあたるジャレッド・クシュナー大統領上級顧問の影響力をも後ろ盾に、その地歩を固めている。

かねてからの公約であった、中国を為替操作国に認定する件についても、実行には至っておらず、これも政権内勢力図の反映であるという。米国財務省より4月14日に発表された為替報告書では、オバマ政権期に設定された為替操作国認定の3条件、(1)巨額の対米貿易黒字、(2)大幅な経常黒字、 (3)持続的かつ一方的な為替介入をそのまま踏襲し、基準を変えてまで中国を為替操作国と認定するには至らなかった。現在、中国は3条件のうち一つを満たすにとどまり、監視対象国リストから外れる可能性すらあったが、対米貿易黒字の大きさに鑑み、監視対象国リストには残ったのが、トランプ政権によるせめてもの対中牽制とも見える。北朝鮮問題において中国は協調する姿勢を見せており、対中政策に若干の柔軟性を持たせて事の推移を見守るのだ、と大統領自身は釈明している。

＜強硬派の復権なるか＞

もちろん、この現実路線が定着し、さらに拡大していくという保証はない。一つには政権内人事の問題がある。上院承認が必要な政府内ポストのうち、いまだに5％弱（ワシントン・ポスト紙、4/28）しか埋まっておらず、通商強硬派と目されるロバート・ライトハイザー次期米通商代表の人事もまだ上院から承認されていない（5月時点）。 NAFTA再交渉にせよ、日米FTAにせよ、新たな通商交渉の開始を連邦議会に通告し、大統領府と立法府の円滑なコミュニケーションの仲立ちをするのは商務長官でも、財務長官でもなく、通商代表の役割である。今後のUSTR（米通商代表部）のチーム構成によっては、通商政策をめぐっても、また異なるダイナミクスが働く可能性がある。

そして何よりも、ドル安誘導発言をするなど、外国による為替操作こそが米国の貿易赤字拡大の裏にあると大統領自身が強く信じ続けている節がある。日本同様、為替操作国監視リストに載っている韓国とのFTAについても、ワシントン・ポスト紙のインタビューに答える中で、唐突にトランプ大統領は協定の再交渉か破棄を迫る、と発言。再交渉の方向で動いているかに思われたNAFTAについても、実は大統領就任100日目となる4月29日に離脱表明をする寸前だった、という内幕が報じられるなど、トランプ政権には、こうした抑えがたい衝動があることも理解しておかなくてはならない。

一見、矛盾しているかに見えるトランプ政権の対外政策だが、世論調査の数字と重ね合わせると、決して不合理ではないことが分かる。米シカゴ・グローバル評議会の外交世論調査によれば、米国民の間では、グローバル化のメリットを認識し、積極的な対外関与政策を継続することについては超党派の支持があり、有識者と一般市民の間においても、あるべき米国外交の方向性は概ね一致している。したがって、トランプ外交に見る「君子豹変」は、実は世論の期待により合致した動きであることになる。

外交エスタブリッシュメントと一般市民で認識のズレが生じるのは、自由貿易と雇用の問題や移民の問題においてである。 6割前後の有識者は、自由貿易が国内雇用にダメージを与えかねないことは認めつつも、一方で雇用創造にもつながる可能性を信じている。ところが、一般市民層では、自由貿易が雇用に良い影響をもたらすと考える共和党支持者30％台、民主党支持者40％台にそれぞれとどまっており、そもそも米国外交の目的の一つに雇用保護を掲げるべきか否かについても、有識者が否定的であるのに対して、市民層は7～8割が肯定的だ。これを踏まえれば、同盟関係の尊重など、現実路線に修正しつつあるトランプ政権も、雇用や移民といった政策課題については今後、さらなる強硬策を繰り出してくる可能性を示唆している。

＜日本の経済外交＞

拍子抜けするほど大人しく始まった日米経済対話であるが、ロス商務長官は塩崎恭久厚生労働大臣との会談にて、日本における新薬の公定価格引き下げの流れを牽制したとの報道がある（日経、4/21）。水面下では、すでに個別分野に関する鍔迫り合いが日米間で始まっていると見てよいだろう。

そして、米国以外のTPP署名国とともに、日本はTPPの枠組みを存続させるべく経済外交を前に進め始めた。 5月には11カ国による首席交渉官会合に引き続き、閣僚会合が開催され、今後の道のりが示される予定だ。いわゆる「米抜きTPP」であるが、市場主義経済、自由貿易のルールの下で、開かれた地域経済秩序を構築していくにあたって、果たして「米抜き」が正解であるのかどうかは意見が分かれるところだ。その点で、TPP11、RCEP（東アジア地域包括的経済連携）、日中韓FTA等の成否に関わらず、日米経済対話をもって、米国をアジアの経済統合に巻き込む努力を積み上げておくことは重要である。トランプ政権との経済交渉は、常に強硬な対日要求のリスクを孕んでいるが、それを抑止するものは、日欧EPA（経済連携協定）や、RCEPといった現在進行中の通商交渉を着実に形にすることしかない。「中国主導」などと冠されることの多いRCEPにしても、日本が相応の役割を果たすことなくして、実質を伴った通商協定としてまとめ上げることは難しいだろう。日本としては、トランプ大統領からの無理難題をいかにかわすか、というだけではなく、アジアの経済秩序という大きな絵を描きながら交渉に臨む必要がある。

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