提言・論考
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アジアの安全保障におけるクアッド・プラスの意義と展望

德地秀士
政策研究大学院大学シニアフェロー

1 はじめに

クアッドは、2004年のインドネシア地震津波災害に対する国際的な救援活動を調整するために始まった日米豪印4か国の外交当局のツナミ・コア・グループを起源とすると言われている 1。クアッドは今や新型コロナウイルス感染症対策も主要な議題とするようになっており、2004年の調整グループと今日のクアッドは、大規模災害への対策に係る調整という共通項を有する。しかし、これにより中国に対抗するコアリションとしてのクアッドの性格が薄まる訳ではなく、クアッドの起源として2004年の災害に言及する人たちにも、そのような意図はないだろう 2。

それでも、本論考の主題クアッド・プラスについて考えるとき、東南アジアにおける大規模災害への対応という起源を想起することには意味がある。クアッドはASEANを主要なパートナーと考えている。また、クアッドが直面する課題はこの4か国だけで対応できるものではない。しかも、2004年の経験は、日米豪印がクアッド・プラスのコアとして機能し得るということを示しているのかもしれない。他方、2004年の経験が直ちにクアッドの進展に結びついた訳ではなく長期間を要したこと、及び自然災害とは別の要因により復活したことは、こうした枠組みの意義や必要性の認識が4か国の中で共有されつつも定着しなかったということを示している。

今この4か国を結びつけているのは、米政府が「21世紀最大の地政学的試練」と位置付ける 3対中関係である。クアッドの起源に関し2004年のインドネシア地震津波災害とともによく引用されるのは、安倍晋三が第2次安倍政権発足直後に発表した「安全保障ダイヤモンド」構想 4である。これは、「中国の拡張主義的行動に対する警戒心をまったく隠さない、直裁的な宣言」であり、「中国への対抗心を明確にした」ものであった 5。しかし、日本ですら、その1年後に策定した「国家安全保障戦略」の中で、日米豪や日米印には言及しても日米豪印には言及していない 6。「国家安全保障戦略」にはまだインド太平洋という概念すら登場していないが、いずれにせよ、クアッドが安全保障の枠組みの一つとして一貫して追求されてきた訳でもないのである。ただし、同「戦略」は「将来的には東アジアにおいてより制度的な安全保障の枠組みができるよう、我が国としても適切に寄与していく」としており 7、クアッドをそのような取組と位置付けることは可能だろう。

そこで本稿では、クアッドの進展を振り返りつつクアッドの現状を整理するとともに、クアッド・プラスの意義と可能性について論ずることとしたい。

2 クアッドの最近の進展

クアッドは、2017年11月から2020年12月迄の間に、外交当局の局長クラスの会合が7回開催されるとともに、2019年9月から2021年2月迄に外相会談が電話会談も含めて3回開かれ、2021年3月には首脳会談（テレビ会議）が行われるに至った。また、局長級会合と大臣会談では一度も共同の文書が発出されたことがなく、各国がそれぞれ会議後に結果概要を公表していたが、先の首脳会談に際しては、初めて4か国の共同声明が発出された。

ここで、ルールに基づく秩序、航行の自由、国際法の尊重、不拡散、北朝鮮、テロ対策、ASEANという7つの言葉に注目し、これらの言葉が各国の結果概要文書に出てくるか否かを見ると以下のとおりである（〇は記述あり、×は記述なし、△は類似の記述あり。） 8

また、去る3月の首脳共同声明には、不拡散以外の6つの表現が全て含まれている 17。

2017年は北朝鮮の核・ミサイル開発が大きく注目された年であり、2020年以降は新型コロナウイルス感染症が大問題となっており、更に最近ではミヤンマーのクーデター等についても協議されており、協議項目は当然その時々の情勢により変動しているが、結果概要等から見てとれる幾つかの傾向を指摘しておきたい。

第一に、日米豪3か国とインドとの間では、特に国際法の尊重と航行の自由に関して違いがみられる。日米豪に比較してインドは余りこれらに言及してこなかった。インドは他国軍艦による自国領海の無害通航の権利を否定し、領海進入と通航に事前通知を要請するとの立場をとり、また、EEZ内における他国の軍事演習や軍事行動には事前の許可を要請するとの立場をとっている 18。米海軍が去る4月7日にインドのEEZ内で行った「航行の自由」作戦に対するインド外務省の声明も従来と同様の立場を表明している 19。インドがクアッドの会議後の発表で航行の自由に言及してこなかったのも頷けることである。しかし、最近の会議後の発表をみると両者の溝が埋まりつつあるように見える。インドは自らを発展途上国と位置付け、先進国主導の法秩序に異議を唱えるインドの修正主義的国家である 20が、こうした状況に変化が出ているのかもしれない 21。

第二に、不拡散や北朝鮮問題も折りに触れて取り上げられている。特に北朝鮮問題については、最近、日本が他の3国よりも多く取り上げている。このことは、クアッドや「自由で開かれたインド太平洋」構想が対中関係の文脈でしか語られない傾向があるので注目しておく必要がある。また、日本の朝鮮半島外交と日韓・日朝関係が「（日本の）インド太平洋外交から完全にかけ離れ、地域秩序構想から宙に浮いてしまっている」と指摘されている 22こととの関係でも留意すべきだろう。

第三に、テロ対策とASEANについては、2017年11月27日のクアッドではASEANへの言及はないが、その後は常に4か国全てが言及している。ASEANへの言及について、添谷は「インド太平洋戦略が中国との対抗一辺倒と認識されることへの配慮」が示されたものと分析する 23が、同様のことはテロ対策への言及にも現れていると思われる。

3 クアッドの現状

クアッドは、2017年の時点では4か国の外交当局の局長クラスによる協議の場であったが、その後外相会合も3回開かれ、遂に首脳レベルのクアッドも開かれるようになった。2020年の外相会合ではその定例化が決定され 24、また、「日米豪印首脳共同声明」では「首脳レベルでは、我々は2021年末までに対面の会議を開催する」とされ 25、頻繁な協議が見込まれる。

また、クアッド首脳会合の終了後には初めて共同文書が発出されたという事実も、クアッドの進展を示している。

さらに、クアッドは外交政策の協議の場以上のものとなっている。例えば、2019年11月には4か国のテロ対策図上演習が開催され 26、2020年11月には4か国の海軍部隊による日米豪印共同訓練「マラバール2020」が行われる 27など、軍事を含む安全保障上の施策が実施されるようになった。また、クワッド首脳会談の結果、コロナワクチン専門家作業部会、重要・新興技術作業部会及び気候作業部会の3つの作業部会が設置され、今日の国際社会の重要課題に関する4か国の協力枠組みが整備された 28。

こうした動きはクアッドの制度化の進行を示している。クアッドは、日米豪、日豪印、日米韓などインド太平洋地域に幾つも存在するミニラテラルな協力関係の枠組みの一つであるが、制度化に向けての動きは、ミニラテラルの中でも特にクアッドにおいて著しいものがある。

また、この4か国の安全保障関係をみると、日米と米豪はもとより、日豪、米印及び日印では閣僚レベルの「2＋2」会合が行われており 29、豪印でも、「2＋2」を次官レベルから閣僚レベルに格上げされている 30。つまり、この4か国はどの2国間をとっても大臣レベルの「2＋2」の枠組みを有し、2国間の安全保障関係が進展している。さらに、日米、日豪、米豪と日印間にはACSAがあり、豪印と米印間でも後方支援に関する協定が結ばれている 31。このように、この4か国のどの2国間をとっても安全保障関係の制度化が進んでおり、こうした2国間の緊密な安全保障関係を活用できれば、クアッド4か国間の安全保障関係の制度化も可能ではないかと考えられる。

4 クアッド・プラスの意義と可能性

クアッドが取り組む課題は、中国への対抗、パンデミック対策、気候変動対策、テロ対策等いずれもグローバルな大問題である。北朝鮮も、ICBM級弾道ミサイルを保有するに至った以上、グローバルな脅威である。インド太平洋地域の大国であるこの4か国が協調してこうした難題に取り組むことには大きな意味があるが、他方、この4か国だけで対応できる訳でもない。できる限り多くの有志国との連携が求められる。このことは、クアッド・プラスという考え方の意義や可能性を示唆している。

クアッド・プラスという構想については、日米豪印4か国が政府間の安保対話の再開を促すため、ヘリテージ財団が中心となって推進し、2013年から2019年まで、プラス国を交えた専門家会合が開催された 32。また、2020年3月20日に米国の呼びかけで開催された日米豪印にニュージーランド、韓国、ベトナムを加えた7か国による新型コロナウイルスに関する外務次官級電話協議 33をクアッド・プラスと捉える報道もある 34。また、同年5月11日に開かれた「新型コロナウイルスに関する米国主催関心国外相会合」にはクワッド4か国とブラジル、イスラエル、韓国の7か国が参加した 35が、これについても、クアッド・プラスと捉える報道がある 36。さらに、日米豪仏の共同訓練「ラ・ペルーズ」に本年4月にはインドも加わり、5か国の「ラ・ペルーズ21」が行われた 37が、これもクアッド・プラスとされることがある 38。また、本年のG7サミットには英国が豪印韓の3か国を招待する旨表明しており 39、これが実現すれば、これまたクアッド・プラスの一例とされるかもしれない。こう考えれば、既にクアッド・プラスは事実上、実現しつつあるのかもしれない。

また、首脳共同声明は「インド太平洋及びそれを超える地域の双方において、安全と繁栄を促進し、脅威に対処するために、国際法に根差した、自由で開かれ、ルールに基づく秩序を推進することに共にコミットする」としている 40が、こうした普遍的原則の実現には、より多くの国々との協働を必要とする 41。そして、より多くの国々が中国に対する警戒感を共有する今日、対中コアリションとしてのクアッドは大きな関心を集めている。また、インドは、ASEANの中心性と結束が新しいインド太平洋の核心にあるとしてASEANとの協調を唱え、これに伴いクアッドもASEAN中心性を支持する方針を打ち出すようになった 42。また、ドイツが「インド太平洋ガイドライン」を策定するとともに海軍フリゲート艦の派遣を計画するなど、欧州諸国もこれまで以上にインド太平洋地域に関与する姿勢を示していることもクアッド・プラスの可能性を広げるものである。

しかし、クアッドは、内部的にも外部的にも幾つかの大きな課題を抱えている。

まず、2020年までは共通の会議概要を出すこともなかった（できなかった？）という点は措くとして、4か国相互の信頼関係について不明確な要素は続く。米国はバイデン政権になり、インド太平洋地域重視、対中強硬姿勢維持、同盟国やパートナーとの関係重視という方向は明らかだが 43、同政権の掲げる「中産階級のための外交政策」については「「普通のアメリカ人」の狭い経済的利益の主張の上に遂行された場合、それは実質的には米国第一主義に近い外交政策をもたらしてしまい、米国の国際的リーダーシップの復興を妨げてしまうのではないか」という指摘がある 44。米国の同盟・パートナーシップ重視の方向性について他の3国はどれだけ確信を持てるだろうか。日本については「グローバル・パワーとして真価を発揮する用意はあるが、更に踏み込む必要がある」と述べ、「中国との戦略的競争の前線国家として」やるべきことを幾つも指摘する声がある 45が、その期待に本当に答えられるかは不明確である。「長期的な人口的弱点」などを指摘してその将来を懸念する声もある 46。また、日豪両国は、中国との経済的な結びつきを考えれば、対中強硬姿勢を維持できるか不明確である。他方、インドは自主性に拘る大国志向の国である 47。インド外務省の元高官は「インドは、その人口、地理、経済及び軍事的な大きさの故に、長期的に、独自ででも中国に対抗できる唯一の国である」とさえ述べている 48。また、インドは世界最大の民主国家であると強調するが、フリーダム・ハウスの評価では「部分的自由」に分類され 49、V-Dem研究所の評価では「選挙制独裁制」に分類されている 50。クアッドを民主国家のコアリションとするには、インドの政治体制についての懸念は残る。去る3月のオースティン米国防長官によるインド訪問に際しては、メネンデス上院外交委員長が、民主主義と人権の問題をインド側に提起するよう同長官に要請している 51。また、メネンデスは、インドによるロシアのミサイルS-400の導入にも懸念を表明している 52。ロシアとの戦略的パートナーシップの強化はインドの戦略的自律性の現れであると指摘されている 53が、日豪両国が米国と強固な同盟関係を築いている中でインドをこのコアリションに加えることの難しさを表すものである。

また、日米豪印首脳共同声明は、インド太平洋地域が「自由で開かれ、包摂的で健全」であるよう努力するとし、かつ、「様々なパートナーと協力することにコミットする」とするが、対中戦略としての「自由で開かれたインド太平洋」構想と対中コアリションとしてのクアッドは、その包摂性を強調したり、グローバルなアジェンダを広範に設定したりしても、中国の圧力に対して脆弱な諸国を身構えさせる。「インド太平洋に関するASEANアウトルック」を強く支持すると繰り返しても、同アウトルックが「中国囲い込みに対する婉曲的な参加拒否」であるとすれば 54、ASEAN側の積極的な関与は当面期待し難い。また、駐ASEAN独大使ペーター・シューフは、ドイツの「インド太平洋ガイドライン」が「中国に対する協力的アプローチ」をとっており、かつ、日本等の「自由で開かれたインド太平洋」構想も同様と認識しているが 55、ドイツがかかる認識であるとすれば、クアッドとドイツとの連携は必ずしも容易でないだろう。

以上に鑑みれば、クアッド・プラスの模索は、今後の国際社会、特にインド太平洋地域の安全保障のために有益であり、案件やパートナーの選択次第では実現も可能と考えられるが、今はクアッド・プラスという目標を掲げる段階にはなく、むしろ、クアッドそのものの制度化と強化を着実に図る段階ではないかと考えられる。

5 おわりに

環球時報は日米豪印首脳会議について、4カ国の連携は「空疎なおしゃべりクラブ」に過ぎないという専門家の論評を報じたという 56。「空疎なおしゃべりクラブ」とならないよう、クアッドの充実・強化の努力は欠かせない。

このために日本が取り組むべき点として最後に次の2点を指摘しておきたい。

第一に、日本は、政府一体となってクアッドの強化を進めるべきである。特に安全保障上の具体的施策を深化させることが必要であり、マラバールなどの演習を象徴的に行うだけでなく、地域の安全保障により効果的に結びつく活動を積極的に提案していくべきである。

第二に、日本は、クアッドとASEAN諸国との連携にイニシアティブを発揮すべきである。2020年、菅義偉は首相就任後最初の外遊先に東南アジアを選び、当時のASEAN議長国ベトナムとASEANの大国インドネシアを訪問し、ハノイの日越大学での演説で「これ（「ASEANアウトルック」）は、日本が推進する「自由で開かれたインド太平洋（FOIP）」と多くの本質的な共通点を有しており、非常に心強く感じています。私は、このアセアンの「アウトルック」を強く支持いたします。このような基本方針を掲げるアセアンと、平和で繁栄した未来を共に作ることができると強く信じます」と述べた 57。ASEANとクアッドの連携が直ちには進まないとしても、日本は、「自由で開かれたインド太平洋」と「ASEANアウトルック」との相乗効果を生み出すためにイニシアティブを発揮すべきであり、そうすることによって、ASEANとクアッドの連携にも期待が持てるようになると考える。

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