提言・論考
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常態化する中台関係の緊張 1
―台湾社会の構造変化と習近平政権の戦略転換―

松田康博
東京大学教授

はじめに

米インド太平洋軍のフィリップ・デーヴィッドソン（Philip Davidson）司令官は、2021年3月に上院軍事委員会の公聴会で、「私は彼ら（中国）が2050年まで米国、つまりルールにのっとった国際秩序におけるわが国のリーダーとしての役割に取って代わろうという野心を強めていると憂慮している」。「その前に、台湾がその野心の目標の一つであることは間違いない。その脅威は今後10年、実際には今後6年で明らかになると思う」 2と証言した。この発言は、中国による対台湾武力行使が2027年までに起きるかもしれないという発言として報道された。

中国の対台湾政策は、「平和統一、一国二制度」政策である。前者は統一のプロセス、後者は統一後の制度上のアレンジメントを意味する。平和統一は、「一つの中国」を前提とする台湾当局との話し合いを通じて進められることとなっている。しかし、2019年から20年にかけて、その前提が根底から覆るような構造的変化が、台湾海峡の両側で起きている。では、中国は実際に武力行使に踏み切るのであろうか。それとも、軍事的な緊張は単なる心理作戦にすぎず、今回も台湾海峡の現状は維持されるのであろうか。日本はこうした状況において、どのように振る舞うべきなのであろうか。本稿では、こうした問題をあきらかにしたい。

１．蔡英文政権の圧勝による再選

2018年まで、台湾海峡には対中融和策を進めた馬英九・中国国民党（国民党）政権期（2008-16）の安定した中台関係の余韻があった。2016年に成立した蔡英文政権は、与党・民主進歩党（民進党）の中に台湾独立派を抱え、「一つの中国」原則に関わる「92年コンセンサス」を認めない立場をとった。このため台湾を中国の一部とみなす中国とは、関係が即座に悪化すると見込まれていた。ところが、蔡は台湾海峡の「現状維持」を主張し、中国への「挑発」を避け続けた。中国は、中台間の準公式チャネルを閉ざしたり、台湾を外交承認している国と外交関係を樹立したりして圧力をかけたが、蔡への名指し批判を避けるなど、一定の配慮をしていた 3。

中国の対応が変わったのは2018年11月に台湾で行われた統一地方選挙で、与党・民進党が歴史的惨敗を喫した時である。蔡の再選が危ぶまれたタイミングの翌2019年1月2日に、習近平は、「台湾に告げる書」40周年の重要講話で、統一後の「一国二制度の台湾版」を話し合うことを台湾に呼びかけ、他方で台湾向けの「武力の使用を放棄することを決して約束しない」と言い切った。これは台湾に対する「降伏勧告」に近い露骨な強硬発言である。民進党の政権喪失を見越して、習は統一攻勢をかけたのである 4。

ところが、皮肉にも習の強硬発言に対する拒絶と批判が、蔡の再起のきっかけとなった 5。しかも、香港の逃亡犯条例改正案に端を発した反対運動は拡大し、6月には香港警察の取り締まりが暴力を伴い始めた。一部反対派も暴力で応戦し、香港情勢は泥沼化した。台湾では香港の反対運動に対する支持と共感が多数を占めた。蔡は中国を批判し、香港の反対運動に連帯感を示した。蔡の支持率は回復し、最終的に過去最多の817万票で、国民党の韓国瑜候補に265万票の差をつけて圧勝し、民進党も立法院で過半数を獲得したのである。

２．香港情勢とコロナ禍による台湾社会の構造変動

そこにコロナ禍が発生した。この感染症が中国から世界に広まったことはおおむね否定し得ない事実であり、当初中国当局が感染状況の隠蔽を図ったり、中国系旅行者がマスクなどの防疫資源を買い占めたりしたこともあり、世界中で中国への印象が悪化した 6。武漢を始めとして、封鎖にあえぐ武漢市民の地獄絵図の動画や悲鳴のような書き込みは、中国語を解する台湾住民のあいだで広くシェアされた。

そして、チャーター機による台湾住民の武漢脱出が中国当局によって遅延させられたこと、「米軍がウイルスを持ち込んだ」や「世界は中国に感謝すべき」という類いの独善的宣伝、破綻したマスク外交、世界保健総会（WHA）からの台湾排除、パンデミック下での台湾への軍事的圧力、領土にかかわる問題で周辺諸国への強硬姿勢、そして「香港国家安全維持法」のスピード可決と反対派の大量逮捕などの一連の出来事が台湾における中国への印象を急速かつ構造的に悪化させた 7。

各種世論調査によると、台湾における中国への印象は過去1～2年で15％程度悪化しており、悪印象は7～8割に達した。例えば、中国政府が台湾の友人ではないと考える人は、2019年から20年にかけて58％から73％へと急増した 8。また、台湾の民衆が大陸に定住希望があるかどうかについての調査に至っては、2018年から20年にかけて、「仕事」が17％、留学は16％も減少したのである 9。

さらに、コロナ禍の最中、中国は台湾に軍事的圧力をかけたのみならず、南シナ海でベトナム漁船を沈め、日本の尖閣諸島付近での行動を活発化させ、中印国境の小競り合いで死者まで出した 10。それまで、中台関係の悪化は、「92年コンセンサス」を認めない蔡政権の責任であるという言説に台湾では一定の支持があった。しかし、コロナ禍の最中に発生した一連の状況を経て、台湾では、トラブルメーカーは民進党ではなく、むしろ中国であるという見方が多数になった。これらの状況が民進党によってではなく、習近平政権によって作り出されたことは明らかだからである。

他方、蔡政権のコロナ対策は、完璧といってよい水準であった。2019年12月31日に武漢での異変に気づいた政府は、総統選挙前後にもかかわらず対応を矢継ぎ早に打ち出し、ウイルスの流入を食い止めた。2021年5月10日現在、台湾内部での感染例は1119名にとどまり、2020年4月26日以来台湾内部での感染ゼロの記録を一時の例外を除いて維持し続け、累計の死者はたった12名に過ぎない 11。経済・社会活動はコロナ以前に引けを取らず、2020年は2.9％成長を記録した。政権のコロナ対策への評価は一時97.2％に上り、蔡政権の支持率は60％を越え、就任以来最高値に達した 12。

何よりも、中国と台湾の対照的な違いを目の当たりにした台湾住民の台湾へのアイデンティティが強まり、「私は中国人ではなく台湾人である」と考える人の割合が2019年から20年までに9.8％上昇し、64.3％に達した 13。台湾人であることに誇りを持ち、中国を嫌う住民が増大したのである。

問題は、中国との良好な関係を持つ野党・国民党の立ち位置であった。馬英九前総統のように、中国との安定した関係を実績とする国民党の政治家は、コロナ禍の期間中、中国からの入境制限や、マスクの輸出暫定停止などの政府によるコロナ対策を批判し続けた。その結果、国民党の支持率は、2019年から20年にかけて7.1％も落ちて17.0%に沈んだ（民進党は34.0％に上昇） 14。つまり、台湾では民進党政権支持と台湾人アイデンティティが増大したことと、国民党支持と中国への親近感が減少したことに、ほぼ正比例の関係がある。香港問題とコロナ禍で、台湾社会の民意に、10～15％程度の地殻変動が起きたのである。このことは台湾独立派を含む民進党政権が長期化し、その結果中国との関係が不安定化し、緊張を孕んでいく可能性が高いことを意味する。

さらに、中国は台湾に圧力をかける手段を次々と失った。一時年間約400万に達していた観光客を減らすことは、中国にとって蔡政権を揺さぶる有効な圧力であったし、中国はコロナ禍以前に工作員を台湾に派遣して浸透工作を行い、在地の代理人に利益供与することもできた 15。ところが、コロナ禍で人的往来が止まり、どちらもほぼできなくなった。つまりコロナ禍で中国の経済的なテコがほとんど無力化すると同時に、蔡政権の支持率が最高値に達したのである。言い換えるなら、中国が台湾に圧力を加える手段は、軍事力しかなくなってしまった。

３．習近平による鄧小平の戦略パッケージの否定

他方中国は、2019年から20年にかけて、鄧小平が初期に作った「戦略パッケージ」を否定し、習政権の下で力押しの「非戦略的対応」に転換した。

鄧は、台湾との「平和的統一」を掲げることで、1979年にようやく米中国交正常化を果たした。そして低姿勢の全方位外交を進めて近隣諸国との関係改善を実現した。一国二制度については、台湾の蔣経国総統が拒絶したため、まずは返還後の香港に適用し、台湾住民にとってのモデルとして成功させることを目指した 16。さらに鄧は、中国の政治改革を進め、指導部の若年化と任期制、集団指導体制、党政分離などを実現し、さらに自由な政治体制に転換することを目指していた。

ところが、鄧の戦略パッケージは、1989年の天安門事件で問題に直面した。国内では改革開放に対する逆流に突き当たり、政治改革は事実上放棄され、国際的にも孤立した。後継の江沢民と胡錦濤の政権が代わりに選んだのは、いわば「民主化なき富国強兵路線」であった。習政権は、この路線の延長線上にいる。中国は世界貿易機関（WTO）に加盟して世界の工場へと変貌し、中国の国内総生産（GDP）は2010年に日本を抜き、国防予算は30年間で44倍増し、今や日本の約4倍である。

問題は、習が文化大革命世代であり、政治的理念と手法において、鄧ではなく毛沢東を手本としていたことである 17。習政権は、多くの領域で、鄧の戦略パッケージを逆転させた。習政権は、国民の大国意識を動員し、低姿勢の外交を放棄し、米国や主要先進国との対立も厭わない。さらに習は、香港の一国二制度を事実上反古にし、台湾への軍事圧力を一方的に高めた。習は独裁と集権を進め、言論統制を強化し、デジタル技術を使って全国民を監視下においている。

したがって、習政権による中国の戦略的な逆転をとめられる勢力はもはや国内には残っておらず、戦術的にペースを調整する程度の変化しか期待できないであろう。2022年以降に多選を果たして事実上の終身指導者をめざしているとされる習は、政権のレガシーとして、台湾との統一を視野に入れていると指摘されている 18。

４．中国による対台湾軍事圧力

ただし、習近平政権による対台湾強硬政策は、中国が対台湾武力統一を目指すと言うことを直接には意味しない。中国にとって、100キロ以上海を挟んで離れた重武装化した台湾を、米軍による介入のリスクがある中で攻撃し、完全占領を行い、新たな統治を開始し、持続させるのは、能力的には至難の業であるからである 19。

2020年4月以降、台湾当局が実効支配しているプラタス諸島（Pratas Islands: 東沙群島）を奪取するのではないかという報道が流れるようになった。しかしながら、南シナ海北部に位置する離島を武力侵攻して占領すれば、東南アジア諸国、日本、インドなど、中国と領土や主権にかかわる問題を抱えている近隣諸国との関係が決定的に悪化し、アメリカのさらなる介入を招くことは必至である。

またこの作戦では、同諸島に展開する部隊で大量の死傷者が確実にでるため、台湾における中国への感情悪化と米台軍事協力がさらに進行してしまい、台湾との統一はさらに困難になる可能性さえある。つまり、離島奪取という限定的な武力行使は、能力的には可能であるが、その後の展望が全く描けない無謀な作戦となる。

むしろ、中国当局は、解放軍を含めて台湾への「平和統一政策」の堅持を繰り返し主張している 20。現在加えられているのは、ハラスメントに近い軍事的圧力である。2017年頃から、軍艦や軍用機による台湾周回行動、空母など大型艦船による台湾海峡の通過などが増加した 21。2020年以降増加したのは、台湾の防空識別圏に進入する中国軍機の数と頻度である。2020年だけで、中国軍機による台湾の防空識別圏（ADIZ）への侵入回数はのべ380回に上った 22。その大部分は台湾の南西方向であり、プラタス諸島の方向であるため、台湾空軍機は繰り返し緊急発進を迫られ、上記のような中国による限定的武力行使の推測がなされるようになった。米台間で「海巡工作小組瞭解備忘録」が結ばれた2021年3月26日には、20機が台湾の防空識別圏に進入した。4月3日以降、10日連続で同様な行動があり、13日には25機が侵入した 23。

こうした行動の増大は、台湾やアメリカによる反応を招き、近接空域・海域での米中台の軍事行動が増大することを意味し、偶発的な衝突が発生する可能性が増すことをも意味する。ただし、偶発的衝突は、おおむねコントロール可能である。

５．バイデン政権下でも続く米中の戦略的競争

鄧の戦略パッケージは米国にとって対中関与の基礎であり、他方「台湾問題の平和的解決」は米中国交正常化の前提条件であった。米国は、ソ連との「新冷戦」を背景に中国を支援し、中国が改革開放により市場経済を取り入れ、豊かになることで、いずれは民主化するはずだという期待を持った。この期待は、クリントン政権期に文書化され、「包括的関与政策」と名付けられた。しかし、習はいわば「独裁強化の富国強兵路線」を推進したことで、関与政策の前提である米国の期待を消し去った。

しかも、中国での感染爆発に端を発するコロナ禍はトランプ（Donald J. Trump）政権の再選を危うくさせ、中国叩きに走らせた。しかもその直後の6月に中国は香港国家安全維持法を成立させて、香港の「一国二制度」を事実上終わらせてしまった。この間、米国の対中政策は強硬さを増した。貿易戦争が始まった2018年以来悪化の一途をたどっていた米中関係は、2020年以降制裁の打ち合いにより、国交正常化以来最悪の状態に落ち込んだ。

米国議会は、台湾と香港を支援する法律を矢継ぎ早に打ち出した。トランプ政権の対台湾武器売却は、量的にも質的にも過去の政権を上回った。2020年8月と10月に、アレックス・アザー（Alex Azar）厚生長官とキース・クラック（Keith Krach）国務次官のように、過去の水準を超える米政府高官が台湾を訪問した。

さらに、トランプ政権は、ファーウェイ・テクノロジーズ（華為）への制裁、半導体メーカーへの制裁、その他特定の企業や個人への金融制裁などを通して、中国の産業政策そのものを牽制する政策をとった。世界最大半導体ファウンドリであるTSMC（台湾セミコンダクター・マニュファクチャリング・カンパニー）は米国に協力し、中国企業への半導体供給を止め、また米国のアリゾナ州への工場建設に踏み切った。台湾はカギとなる産業を中心に、米国の米中デカップリング政策に歩調を合わせる形で、対中国依存の軽減を図ろうとしている。ハイテク覇権競争の点でも台湾は米中対立の最前線となっている。

バイデン（Joe Biden）政権は、発足直後から中国との戦略的競争を念頭においた外交政策を展開している。バイデン大統領は、就任直後に前政権の政策を多数ひっくり返したが、実施中の対中制裁は変更しなかった。それだけではなく、トランプ政権とは異なり、対中政策における同盟国との協力が強調されている。2021年3月の日米安全保障協議委員会（SCC、いわゆる2プラス2）、4月の日米首脳会談、5月の先進7カ国（G-7）外務・開発大臣会合では、全て「台湾海峡の平和と安定の重要性」が強調され 24、中国は強く反発した。

対中強硬姿勢と台湾支援姿勢は、アメリカ議会における超党派コンセンサスとなっている。また習が2022年以降多選することで、中国は対外戦略を修正する契機をさらに見いだしにくくなるだろう。したがって、こうした米中の戦略的競争は、一時的に緩和したとしても、中長期的に継続する可能性が高い。

おわりに――求められる対中国抑止力の向上

それでは、中国の武力行使や武力による威嚇で、中台関係は危機を迎えるのであろうか。台湾社会の構造的変化と習政権の戦略的転換を考慮に入れると、危機の蓋然性は高まっているが、短期・中長期で分けたほうがよい。

第1に、習が台湾に対して武力行使を決断する蓋然性は短期的には低い。習にとって、最大の関心事は権力の維持であり、2022年に迎える総書記三選であろう。もしも武力行使してでも台湾を奪取しなければ三選が難しいのであれば、それは選択肢となるだろうし、逆に台湾に武力行使したら三選が危うくなるなら、また少なくとも台湾を奪取しなくても三選が確保できるのであれば、台湾に武力を行使しないほうが良い。

習にとって、「台湾問題解決」の優先順位は三選のために必須であるほど高いわけではない。そもそも中国が直面する課題には、もともと米中対立関係があり、国内経済や香港問題もある。さらにパンデミックまで加わり、切迫した重要事項が多い。高すぎるリスクとコストを考慮すれば、台湾向けの極端な強硬策は、短期的に先送りされる可能性の方が高い。

第2に、中長期的に、中国が台湾に対して武力行使または武力の威嚇による現状変更を迫る蓋然性は高くなるだろう。台湾社会の構造的変化により、民進党政権の長期化が進み、国民党に頼り、台湾との交渉を通じた「平和統一」が達成不可能になったという認識が定着することで、「強制力」を使用するインセンティブが強まるからである。

ただし、2022年に習三選が実現するなら、「台湾問題解決」はさらに長期的な目標に昇華させることも可能である。実は、台湾海峡は、このようにして強硬策が短期的に先送りされることで現状が維持されてきたし、今後もそうなる可能性がある。例えば、鄧も「祖国の統一」を1980年代の目標としていたが、結局それを1990年代に延期せざるを得なかった。江沢民もまた祖国の統一を21世紀に入る際の目標としていたが、21世紀の目標に延期した。そこに目をつけた習は、祖国の統一を「中華民族の偉大な復興」の「必然的要求」に位置づけたのである。

したがって、第3に、コストとリスクが高いからと言って習が自動的に台湾との統一を先送りするわけではない。中長期的に、中国は米国の介入を阻止して台湾を武力併合する能力の獲得を加速するだろう。ロシアのクリミア併合のように、将来中国が国際社会の虚を突く軍事行動を選択しない保証はない。国際社会は、将来のどのタイミングにおいても、中国が武力行使の選択をしないよう、そのコストとリスクをさらに高める努力を続けなければならない。そのためには、日本が防衛力整備に注力することはいうまでもなく、米国の台湾海峡へのコミットメントを支援して維持させることが大切である。

台湾海峡の平和と安定の重要性はそれだけに止まらない。中国が台湾の武力併合を実現したら、力の論理がはびこり、地域の国際秩序が崩壊し、経済発展のチャンスも消え去る。日本は、インド・太平洋地域と欧州において、志を同じくし、協力が必要かつ可能なあらゆる国・地域との安全保障関係の強化を進めるべきである。合理的な安全保障政策をとることは、平和主義の強い日本にとって困難であるが、タブーを取り払い、日中関係の安定を可能な限り維持しつつ、対中抑止力を静かに高めるべきである。

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