提言・論考
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ロシア＝ウクライナ戦争とイギリスの対応、2014－2023年

細谷雄一

はじめに

イギリスは、2014年3月のロシアによるウクライナ領クリミアの一方的な併合、およびその後のウクライナ東部への軍事侵攻の勃発以後、もっとも強くロシアの軍事行動を批判してきた。それにはどのような背景があるのであろうか。

それを理解する一つの鍵となるのが、ウクライナの非核化とNPT体制への参加を規定した1994年12月のブダペスト覚書において、イギリスがアメリカやロシアとともに署名国であり、その過程を牽引したという経緯である。その文書によりイギリスは、ウクライナの安全に一定の責任を負っていることになり、2014年のロシアによるクリミアの強制併合とウクライナ東部侵攻は、ブダペスト覚書での約束を、ロシアはもちろんのこと、米英両国もまた遵守できなかったということを意味する。 1

ここでは、そのような背景を前提としながら、冷戦終結後の約30年間に及ぶ、ウクライナの国家の安全の問題へのイギリスの関与の歴史と、2014年3月のロシアによるクリミアの強制併合、そして2022年4月のロシアによるウクライナ侵攻という、ウクライナの領土保全が侵食される過程でのイギリスの対応を論じることにしたい。そのような前提をもとに、いわゆるロシア＝ウクライナ戦争を2022年2月24日に勃発したものとしではなく2014年から続く一連の紛争と危機の一部として位置づけ、さらには冷戦後のヨーロッパ安全保障体制の変動という視座の中でこの問題を論じていきたい。

イギリスは1994年12月のブダペスト宣言の署名国である。そこでは、ウクライナの非核化（NPT体制参加）と引き換えに、核兵器保有国の英米ロがウクライナの領土保全と政治的独立を保障（assurance）することになった（フランスと中国はその後、2国間で同様の合意を保障）。したがって、2014年のロシアのクリミア半島強制併合、その後のウクライナ東部への侵攻、そして2022年のウクライナへの全面侵攻は、ロシアによるブダペスト宣言の違反であると同時に、ウクライナの領土保全と政治的独立の保障ができなかったことも宣言の文言を遵守できなかったことになる。スティーブン・パイファーによれば、この覚書の交渉過程の中で、アメリカ政府高官は「ロシアがその覚書を蹂躙した場合、アメリカはそれに強い利害を持ち、反応をするだろう」と述べていたのである。 2 したがって、他国とは異なり、英米両国は特別な責任があり、とりわけブダペスト宣言、そしてウクライナの非核化を進めたイギリスには重大な責任があるといえる。

1 ブダペスト覚書からクリミア併合へ、1994－2014年 ―建設的関係の模索

1991年12月のソ連解体以後、西側諸国を悩ませた最大の問題が、旧ソ連諸国に配備されている核兵器をどのように扱うかであった。その中でもウクライナには最大の数の核兵器が配備されており、ソ連解体時にウクライナはアメリカ、ソ連に次いで世界第三位となる核兵器保有国であった。

1994年に、ウクライナ大統領であったレオニード・クラフチュクは、核兵器をロシアに移送する「保障措置」として「数十億ドル」が必要であること、そしてそれに加えて「ウクライナへの攻撃を、アメリカに対する攻撃と同様に扱うようなアメリカの約束」が必要だと要求した。 3 将来、ロシアの国力が拡大した際に、ウクライナが攻撃を受けることを抑止するような、アメリカがその同盟諸国に提供するのと同等の安全保障上の「保証（guarantee）」がほしかったのだ。

交渉の結果、そのような「保証」を提供する代わりに、ウクライナが核不拡散条約に加盟することの代償として、アメリカ、イギリス、ロシアの核保有国がウクライナ（およびベラルーシとカザフスタン）の領土保全と政治的独立の「保証（assurance）」を提供することを約束した。これがいわゆる、1994年のブダペスト覚書である。 4 ウクライナが求めていたような、法的な保証をともなう「ギャランティー」ではなく、一般的な宣言としての「アシュアランス」に留まったことは、アメリカ政府がこの問題に対する軍事的な関与に躊躇していたことを意味する。 5 だが、英語からの翻訳の問題もあり、ウクライナ政府側は米英からの一定の「保証」が得られたことに安堵した。

この問題に日本の外交官として関与した新井弘一は、その過程について論述する中で、「米国を始め西側諸国は、NPT体制防禦という大義のために、ロシア側と協力しつつ、ウクライナに対して、専ら核の放棄を迫るだけで、非核国の安全保障というもう一つの重要な要請に殆ど答えてこなかった」と批判する。 6 さらに、「このことが、民族的に複雑な火種を抱えるウクライナの国内事情と相俟ち、ウクライナの核問題をこじらせる原因となった」と述べる。 7 これが書かれた1995年の時点ですでに、ウクライナが「核を放棄した代償に、果たしてロシアからの安全は守られるのか」について、不安が示されていることは注目すべきあろう。新井はここで、「その後ロシアでは、再び失地回復を志向する大国主義的風潮が鎌首をもたげるようになった」と警鐘を鳴らしていた。 8

冷戦終結後、1994年に始まったNATO諸国と旧ソ連構成国との信頼醸成を目的とした「平和のためのパートナーシップ（PfP）」や、ロシアとの包摂的な協力関係の構築を目的として1997年に設立した欧州・大西洋パートナーシップ理事会（EAPC）のように、多様な取り組みでNATOと旧ソ連構成国との間の協力関係を発展させてきた。すなわち、NATO東方拡大がロシアにとっての脅威とならないように、ロシアもまたそのような制度的な枠組みの内側に包摂されるよう、一定の発言権を得て、「一体となり自由なヨーロッパ（Europe Whole and Free）」の形成が目指されてきたのだ。

1997年のNATO東方拡大の決定と、1999年のポーランド、ハンガリー、チェコの加盟実現についても、それはロシア政府との協議の中で進められたのであり、この時代にロシアとNATOとの間で決定的な亀裂が生じたわけではない。その後の対テロ戦争においても、NATOとロシアとの間のグローバルな脅威に対する連携と協力は継続していた。両者の間の関係が決定的に亀裂するのは、2008年のジョージア紛争でのロシアの軍事力行使や、2014年のウクライナの領土に対するロシアの侵犯・侵攻以後のことである。それらが1975年のヘルシンキ協定や、1994年のブダペスト覚書、そして1997年のNATOロシア基本文書などの合意をロシアが蹂躙する行動である以上、それに対して批判をして、厳しい姿勢を示すことは自然なことであろう。そのようなロシアの軍事力行使や、領土保全の侵犯、国際的合意を反故にする行動がなければ、そもそもその後の両者の関係の決定的な悪化は起こらなかったであろう。

2 キャメロン政権以後のウクライナ危機への対応、2014年-2021年 ―宥和への進行

2014年3月のロシアによるクリミアの強制併合とウクライナ東部への侵攻は、第二次世界大戦後に軍事力行使によって国境線が変更されるはじめての試みであり、ヨーロッパの安全保障に対する最大の挑戦となった。だが、そのようなロシアの軍事行動に対しても、1990年代以降、対ロシアの関与政策を続けてきたNATO加盟国は、関係悪化やNATOとの軍事衝突を危惧して、事実上、ロシアによる現状変更を容認するような宥和的な姿勢を示してきた。

イギリスのデイヴィッド・キャメロン首相は、2014年のウクライナ危機に際して毅然たる態度でロシアに対して立ち向かうことをせず、結果としてロシアのペースで情勢が進行することを許してしまった。しかしながらそれはキャメロン首相の責任である以上に、バラク・オバマ米大統領、アンゲラ・メルケル独首相、フランソワ・オランド首相といった、当時の欧米主要国の政治指導者のロシアへの宥和姿勢の帰結と言える。

他方で、キャメロン首相はその回顧録の中で、「ヨーロッパと広い世界全体が、戦争勃発まで存続させてきたルールブックが、粉々に砕け散ったのである」と述べて、この出来事がもたらす衝撃の大きさを適切に表現していた。 9 「ルールブックが、粉々に砕け散った」という言葉の通り、国際社会の平和と安全に特別な責任を負うべき国連安全保障理事会常任理事国のロシアが、積極的に国際法を無視して、武力の威嚇や虚偽の主張をもとに、既存の国境線を一方的に変更することは、国際社会における「法の支配」の根幹を破壊する行為である。

だが、キャメロン首相、そしてオバマ首相ともに、この時期にはロシアに対して強硬な姿勢をとることはなかった。というのも、両者ともに、世界金融危機が始まった2008年以降、英米両国政府ともに国内経済の再建が最優先課題となり、対外軍事関与を縮小し、国防費を削減することが重要な政治課題となっていたからである。それだけではない。キャメロン首相も、オバマ首相も、中国やインドなどの新興国との関係を強化することが、自国の経済成長にとって重要な意味を持つようになったのだ。それゆえ、キャメロン首相は、次のように回顧録で述べている。すなわち、「2010年には、私の目標は、ブラジル、ロシア、インド、中国、南アフリカからなるBRICS諸国の一国であるロシアとの間で、その巨大な経済成長と貿易の潜在力を前提として、なんらかのかたちで建設的な関係を構築することになったというのが、確かに、真実であった。 10」

キャメロン首相が、ロシアとの関係を建設的に発展させようと求めていたのは、そのような経済機会の拡大という理由からだけではなかった。2008年以後にロシアの大統領がドミトリー・メドヴェーチェフに代わったことで、ロシアがよりリベラルに、そしてより国際協調主義的に移行していくことが期待されていたのだ。キャメロンは、次のようにも記している。「私は、カナダでのG8サミットでメドヴェーチェフと会い、モスクワ訪問を招待された。彼は、弁舌爽やかであり、友好的で、西側諸国の関心や懸念にうまく適応することができた。・・・ オバマはヨーロッパの首脳国首脳に対して、われわれが一緒に仕事ができる、そしてそれを試みるべき相手がようやく現れた、と述べていた。 11」そのようなロシアへの期待感は、2014年3月のロシアによるクリミア強制併合の際にイギリス政府が強い態度を示すことができなかった、大きな要因といえるだろう。

キャメロン首相は、2014年2月28日に、クリミア半島をめぐる危機が浮上する中で、プーチン大統領との電話会談を行った。キャメロン首相は、自らの比較的親密な関係を活用し、クリミア情勢が悪化せぬようにプーチン大統領を説得しようと試みて、次のように語った記録が残されている。「（キャメロン）首相は、すべての関係諸国がウクライナの領土保全と主権を尊重するべきだと強調した。プーチン大統領はそれに同意して、ロシアのこの地域での軍事演習は、ウクライナでの現在の状況が起こる前から計画されていたことだと強調した。」 12 このように、プーチン大統領は自らが、クリミアを強制的に併合するような意図がなく、軍事行動を起こすことはないとキャメロンに口頭で伝えた。そのように相手を欺く姿勢は、その8年後においても同様である。

歴史家のアンソニー・セルドンとピーター・スノウドンによれば、キャメロン首相はプーチン大統領とこの時期、三度の電話会談を行っており、次のような記録が残されている。

キャメロン首相：「われわれとあなた方との関係は、そのような侵略をやめないならば、よりいっそう大きな困難に直面するでしょう。」
プーチン大統領：「これは私の裏庭です。西側諸国は、繰り返し、リビアで、そしてシリアなどで、過去10年間にわたって、私に屈辱を与えました。」 13

このように、プーチン大統領の言葉から、ウクライナが自らの「裏庭」であるという勢力圏構想の発想と、「西側諸国」がプーチンに対して、「屈辱を与え」たことへの怒りが感じられる。ここで「私」という言葉を使うことで、ロシアの政策や構想が、プーチン個人と一体化して、いわば独裁的な政策決定を行っている様子もうかがえる。いずれにせよ、当初は軍事行動を起こす意図がないと述べることでキャメロンの懸念を払拭させようとしていたプーチンは、次第に「裏庭」というような国際法とは相容れないような勢力圏的な発想で近隣諸国を見つめていたことが分かる。それは、2022年2月のウクライナ侵攻の伏線ともいえる発言であった。

それについて、セルドンとスノウドンは次のように記している。「近年の歴史についてのプーチンの認識は、キャメロンたちのそれとあまりにも大きくと異なることが明白となった。同様に、敵が存在するということが、国内政治上には、自らの利益にとてもよく合致するということも明白であった。 14」もはや、この段階で、プーチンが言うところの「西側諸国」とロシアとの間の歩み寄りや、信頼醸成が不可能であることが明らかであった。

さらにセルドンとスノウドンは、この時期にキャメロン首相が、ウクライナ情勢へと十分な外交努力を行っていなかったことを、次のように批判している。すなわち、「国内的に、また外務省内やその周辺で、キャメロンが十分な時間を対外政策に割くつもりがなく、欧州の指導者たち、とりわけメルケルと電話の連絡を十分に取っていないことへの批判が見られた。 15」また、デイヴィッド・リチャード前衛国防参謀長もまた、リベラルな政策課題に積極的なキャメロン首相が、古典的な戦争や暴力の問題に対して無力であったことを、次のように批判する。「シリアやリビアと同様に、ウクライナにおいても戦略とステーツマンシップが欠落していた。問題の本質は、ものごとを徹底的に熟慮する能力が欠落していたことだ。国政（ステートクラフト）に関するよりも、ノッティングヒルに住むリベラルなアジェンダが溢れていたことが、あまりにもしばしば見られたのだ。」 16

このようにして、2014年3月のクリミア危機の際に、イギリス政府は必要な対応を行うことができず、いわばロシアに対する宥和的な態度が目立っていた。重要なこととして、英米両国ともにウクライナの領土保全や政治的独立に対して一定の責任を有していることであり、そのような責任を十分に果たせなかったことである。

もちろん、英米両国政府ともに、ブダペスト覚書による両国の責任を自覚していた。それゆえに、危機が高まる2014年3月5日には、イギリス、アメリカ、ウクライナの三国の外相会談が開かれた。そこでは、共同声明において次のように論じられている。すなわち、

「ブダペスト覚書は、ウクライナが核兵器を放棄する代わりに署名国に義務を記したものである。その文言に従って、参加国は、ウクライナの領土保全に反して軍事力を行使したり、武力による威嚇を行うことを抑制するよう規定している。この覚書は、また、イギリス、アメリカ、そしてロシアが、覚書の規定に疑義が生じるような事態が発生した際に、協議を行うよう義務を課している。」 17

このようにして、2014年3月のロシアによるクリミアの強制併合および、ウクライナ東部への侵攻の際には、イギリスをはじめとする欧米諸国の反応は抑制的なものであり、事実上、そのような国際法に違反する侵攻を黙認するかのような宥和的なものであった。そのことが、8年後の本格的な軍事侵攻へと繋がっていく。

確かに、ロシアの軍事攻撃の激化とアメリカ議会からの圧力を受けて、2014年7月になるとアメリカおよびEUは対ロシア経済制裁に踏み切って、金融部門とエネルギー部門を対象とした制裁の第一弾を発表した。 18 とはいえ、対ロ関係改善を求めるドナルド・トランプが2017年1月に大統領となり、NATOへの批判を強めたことは、その結束を弱めることになる。また、欧州諸国内でも足並みの乱れが観られ、EU内では制裁疲れから経済制裁解除を求める動きも見られた。 19 これらのことから、対ロシア政策は必然的にその効果が限定的なものにならざるをえなくなる。さらには、それらに加えて、アメリカのスティーブン・パイファーが指摘するように、2016年6月23日の国民投票でイギリスがEUから離脱をすることを決定したことが、さらに欧米諸国内での足並みの乱れに帰結した。 20 そのことは、ブダペスト覚書の署名国で、それまでウクライナ政府支援を主導してきたイギリスが離脱することで、EUがよりロシアよりになりかねないことを意味する。

とはいえ、2014年以後にイギリス政府は、キャメロン首相個人の抑制的な対応にも拘わらず、それまでの対ロ政策を大きく転換していく必要を感じる。それを受けて、イギリスが議長国となる2014年9月のNATOウェールズ首脳会合では、GPP比2パーセントの防衛費支出の目標設定と、NATO軍の即応能力を向上させるためにNATO即応部隊（NRF）内の高度即応統合任務部隊（VJTF）の創設や、それらを基礎としたNATO集団防衛強化が決定された。 21 さらには、2016年7月のワルシャワNATO首脳会議で「強化された前方プレゼンス」が合意され、アメリカ、イギリス、ドイツ、カナダが主導する多国籍大隊をローテーションで中・東欧諸国に展開させる試みである。

そのようなNATOとしての集団防衛による抑止力の強化と、ウクライナ国軍の強靱化は、2022年2月以降のウクライナの抗戦能力と継戦能力、さらにはロシアのNATOに対する攻撃の躊躇へと帰結していく重要な伏線となる。

3 ジョンソン政権とウクライナ危機への対応、2021－2023年―強硬な対ロ政策の始動

それ以前のキャメロン首相の宥和主義的な対露姿勢とは異なる政治姿勢を示したのが、2022年2月のイギリスの首相、ボリス・ジョンソンであった。イギリスのEU離脱をめぐり経済がイギリス困窮し、またコロナウイルスへの初期の対応でも大きな失策を示し、さらに「パーティーゲート事件」において法を犯して国民からの囂々たる批判を受けていたジョンソン首相は、ロシアのウクライナ侵略への対応においては、適切な判断力を示した。ジョンソン首相は自らがウクライナ支援の「道筋を示し」、さらにはウラジミール・プーチン大統領の侵略を「挫折させねばならない」と言及した最初の指導者であると自負している。 22

イギリス政府は、2014年以降、ウクライナ国軍の強化、ウクライナ政府へのインテリジェンス情報の積極的な提供、そして開戦後はゼレンスキー大統領の警護に一定の支援を供与してきた。 23 それゆえ、西側諸国の中で、ウクライナの安全に最も強く関与していたといえる。

保守党内左派が中心となっていたデイヴィッド・キャメロン政権における2014年のロシアによるウクライナ侵攻の際とは対照的に、党内右派が中心となっていたボリス・ジョンソン政権は、2022年2月24日のロシアによるウクライナ侵攻の際には、きわめて強硬な姿勢を示すことになった。同時に、ジョンソン首相は、自らがキーウに訪問し、さらにゼレンスキー大統領をオンラインでのイギリス下院での演説に招くなど、積極的にウクライナへの支援を示してきた。

たとえば、開戦当日の2月24日にジョンソン首相は国民向けの演説の中で、次のように述べている。「巨大な侵略が、陸から、海から、そして空から行われている。そして、これは、不名誉な言葉が示すような、何も知らないはるか彼方の国において行われていることではない。われわれには、わが国で、ウクライナ人の友人が、隣人が、そして仕事仲間がいる。ウクライナは何十年もの間、自由や民主主義を、そして自らの運命の自らで決定する権利を謳歌していた国家である。われわれ、そして世界は、そのような自由が閉ざされるようなことを、看過すべきでない。われわれは、そこから逃げ去ることはできないし、するつもりもないのだ。」 24

これは明らかに、第二次世界大戦の英雄であるウィンストン・チャーチル首相の演説を意識した内容といえるだろう。ジョンソン首相はそもそも、チャーチルの評伝を執筆しており、自らの役割をそこに重ね合わせているのであろう。 25

ジョンソン首相のみならず、ジョンソン政権の外相であったリズ・トラスは、ときよりジョンソンよりも攻撃的な口調でロシアの侵略を批判している。ジョンソン首相もトラス外相も、ポピュリズム的に大衆迎合主義的に好戦的な雰囲気を醸し出すと同時に、保守党内の他の政治家よりも民主主義や自由といった価値を重視する傾向が見られた。そのような観点から、トラス外相も次のように述べている。

「ここ数週間にわたって、ロシア政府は繰り返し、ウクライナへの敵対的な姿勢を否定してきた。同時に、大規模な兵力を集結し、サイバー攻撃を行い、歪んだ口実や挑発を示してきた。いまや、ロシア政府は真剣に外交を行う意図がまったくなかったことを明らかにした。そして、ただ単に策謀や、自らの領土的野心に関心を向けてきたのだ。」 26

おわりに ―より不透明な将来へ

このようにして、イギリス政府は、Ｇ７諸国の中でもとりわけロシアに対しては強硬な姿勢を示してきた。これは長年のイギリス外交の伝統であると同時に、ロシアにおけるイギリスのインテリジェンスの浸透による情報収集の成果といえる。

とりわけ、2006年に、ロシアの元スパイで、プーチン政権を批判していたアレクサンドル・リトビネンコ氏がロンドンで毒殺された事件に、ロシア政府が関与していたことが明らかとなってからは、英ロ関係は決定的に悪化していた（2016年に政府の調査報告書を公表）。

あわせて、イギリス陸軍の特殊空挺部隊（SAS）が蔭でウクライナ軍を支援し、またゼレンスキー大統領の警護にあたっているといわれており、イギリスはウクライナの現政権ともっとも緊密な協力関係にある。そのようなことから、今後もウクライナ政府への積極的な支援を継続するとみられる。

そのようなイギリスの積極的な関与の背景として、ここでは1994年のブダペスト覚書において、イギリス政府がアメリカとともにウクライナの国家安全保障の「保証（アシュアランス）」に深く関与していることを指摘した。それゆえ、道義的な責任に加えて、一定の法的な責任があるともいうべきである。

他方で、ロンドンでは「ロンドングラード」と呼ばれるように、とりわけイギリス保守党議員がロシアの資金と深い繋がりがあることがこれまで何度も指摘されており、そのような繋がりがイギリス政府の対ロ政策の障害になってきたともいえる。それゆえ、ブダペスト覚書の「保証」措置や、2014年のロシアによるウクライナの主権侵害以降も、イギリス保守党政権はロシアに強硬な制裁を科すことに躊躇してきたのである。それは、確かに、「あまり栄光とはいえない過去（less glorious past）」であろう。 27

これから、欧米諸国がどの程度強硬な対ロ制裁そして強力なウクライナ支援を継続できるかは依然として未知数である。イギリスはすでにEUから離脱をしているが、それでもNATOの中心的な加盟国であり、対ロ政策を決定する上での重要な位置を占めている。その意味でも、イギリス政府の対ロ政策そしてウクライナ支援政策に注目をすることは、一定の意義を持つのではないか。

（慶應義塾大学法学部教授）

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