カレントトピックス

(鹿島平和研究所委託事業)

ドゥテルテ大統領・フィリピンの今―政治、経済、外交安全保障、治安

3月10日に東京で開催された第2回日比戦略対話において、先方より示された、ドゥテルテ大統領・フィリピンの政治、経済、外交、安全保障についてのプレゼンテーションが大変興味深かったので、その要旨を以下紹介する。我々はフィリピンのことをあまり知らないと思うが、日本に隣接する、急成長し始めた大きな国(人口1億1千万人)フィリピンに関心を持ち、フィリピンを知り、フィリピンのことを考える必要があるのではないか。

1 ドゥテルテ大統領出現とフィリピンの政治
ラモン・カシプル教授
政治・選挙制度改革研究所長

あのエドサ革命(1986年のフィリピン革命)は、フェルディナンド・マルコス大統領の退陣とマルコス後の民主主義復活をもたらした。しかし、その基本的な弱点の一つが、エリートにより政治が牛耳られていること(エリート統治体制)である。この点について、ポール・ハッチクロフトはかつて、マルコスの独裁は、「利得資本主義」を擁護するエリート民主主義に道を開いた、と指摘した。

さらに、この革命後、国内では衝突がずっと続いた。これは、エドサ革命時の反乱者が地元の要望を何でも受け入れてしまう、人民パワーの政治システムに起因している。しかも、マルコスの独裁統治機構は、結局解体されなかった。マルコスの取り巻きは、大掛かりな人権犯罪に関与したと非難されている軍幹部を含め、誰一人訴追されていない。彼らの多くは政府内で登用され、マルコス家さえも帰国して政治活動母体を再建することが許された。

このエドサ革命後のこの変化に関連して言えば、2016年の大統領・副大統領選挙はエリート統治体制に対するフィリピン市民の嫌悪感に左右されたと言える。5人の大統領候補の中で、ドゥテルテ陣営のみが反帝政マニラ(反エリート統治)を掲げ、実際、彼は国家レベルの政治エリートと何ら関係を持たなかった。また、ドゥテルテは、市長から直接大統領に選ばれた最初の大統領であり、これが彼の特徴である。

ドゥテルテへの投票は批判票のかたまりであると結論付けることができる。すなわち、これは、エドサ革命後の政治が一般市民の利益をコントロールする政治・経済エリートを優遇してきたことに対する反対票なのである。ドゥテルテの勝利は、フィリピン政治における歴史上の転換点であり、より包含的な(インクルーシブな)民主主義への脱皮を示している。

それではドゥテルテ大統領への期待とか授権としては、具体的に何があるのであろうか。

多くの意見は、特に麻薬問題に見られるような、法と秩序に関するドゥテルテの問題あるやり方に対して出されている。また、フィリピンの犯罪問題の解決のみならず、「変革の時」をスローガンにして進めようとした社会改革において、意味のある成果を出すことをドゥテルテは約束している。

この2年間のドゥテルテ大統領

国民から80パーセント以上の支持を維持しつつ、ドゥテルテ大統領は選挙で約束した「変革」を達成しつつある、という認識の形成に成功してきた。経済分野では、「建設、建設、建設」を合言葉にしたインフラ整備事業に乗り出した。これは例えばメトロマニラ地区郊外においてみられるが、これはまさに経済開発の基盤となるものである。このインフラ整備事業を通じ、通信ボトルネック、官僚のレッドテープ、国内紛争、環境問題、税負担および憲法上の障害など、投資にあたって問題となる色々な制約が解決されるかもしれない。

ドゥテルテはまた、政治環境を整えることもしてきた。それは、草の根支持の拡大、「変革」に対するエリートの抵抗の抑え込み、国内紛争の解決および連邦政府制への移行などである。

これらの取り組みは、現在続いている。

Modus vivendi(生活法)に関しては未だ野党と合意に達していない。フィリピン共産党との平和協議は中断している。同党は野党に合流した。ドゥテルテ連立自体、その制御が難しく、内輪もめが絶えない。さらに、野党が米国のエリートに通じていて、人権侵害を繰り返し批判していることに悩まされている。

米国との関係について付言すれば、トランプ大統領のフィリピンへのアプローチは極めて伝統的なものであるため、フィリピンはこれに対して、米国の主流の外交政策と区別して対応することは難しい。ドゥテルテは反米政策を取っているわけではない。良好な米比関係を確かなものとするため、大統領となって最初にドゥテルテが取ったことは、米国への特使を指名したことである。しかも、この特使は、トランプがビジネスマンであった頃トランプのビジネスパートナーだった人である。

連邦制

目に見えてきた主な政治改革は連邦制への移行問題である。これは、地方におけるガバナンスを強化するものであるが、これが国家レベルの政策において重要になってきた。これはまた、政党政治の力を強め、個人に依存する伝統的な政治から政策重視の政治への転換を促進する。そうすることによって、国家レベルの政治権力エリートによるコントロールを弱体化することが目的となっている。

中間選挙とその意義

2019年の国及び地方における選挙は、ドゥテルテ陣営にとって、政治力を結集する重要な機会である。与党のPDP-Laban党にコミットするだけでなく、ドゥテルテ陣営は、ダバオ市長サラ・ドゥテルテ(ドゥテルテの娘)が党首のHugpong sa Pagbabago(変革のための統合)党を通じ、独自の政治基盤を作り上げようとしている。

また、アキノ政権から残されたいろいろな政府部門の浄化が進んでいる。例えば、司法委員会や憲法委員会などが廃止された。

・国民投票の可能性と連邦制への移行―中間選挙に合わせて新憲法についての国民投票が行われるかもしれない。これが行われれば、連邦制移行への公式の第一歩となる。どの程度の連邦制となるかは、統治エリートとの妥協にかかっている。

・ドゥテルテの変革戦略―ドゥテルテはイデオロギー的な人物ではないが、自分が達成したいと考えていることは持っている。ドゥテルテは真っ直ぐなはっきりした戦略を持っている。かれは、反麻薬キャンペーンを政治の中心に持ってきた。また、国内紛争問題にも取り組んだ。

最後に、あまり意識されていない政治課題だが、ドゥテルテ以降のシナリオを考えてみたい。現時点では、ドゥテルテに代わり国家の統合を維持できる政治勢力はない。それは、ドゥテルテ後の政治状況は、弱体化した民主主義、先鋭化する政治対立、政治分裂が出現することを意味する。もしドゥテルテが退いたら、権力闘争が激化するだろう。したがって、これが逆にドゥテルテへの積極評価になっている面がある。すなわち、ドゥテルテは広く国民の支持を受けているということである。

2 ドゥテルテの経済開発政策
ティナ・クレメンテ
フィリピン大学准教授

フィリピンは通常5年程度の中期計画を持っているが、ドゥテルテ政権発足時は多くの計画が提示されてやや混乱があった。フィリピン開発計画2017-2022を見てみると、ドゥテルテ政権は前政権と際立って異なることを示そうとしたことが分かる。

例えば、前政権は現行計画において、不平等についてはほとんど触れていない。ドゥテルテは土地制度改革を打ち出したが、まだ成果は出ていない。この改革案は概念的には革命的であった。フィリピン人はとても野心的な計画を口にすることで知られており、いつも次は「アジアの虎」になると宣伝するが、アジアにおいて経済旋風を巻き起こすことはなかった。

ドゥテルテ政府はこの計画を打ち出すときに、国民の「願望調査」を実施した。この種の調査は初めてである。調査は4つの主要課題を提示した。

個々人のビジョン:たったの3.9%が金持ち(rich)を望み、16.9%が豊かな生活(affluent life)を望み、最大多数の79.2%が質素だが心地よい生活(simple and comfortable life)を望んだ。

国家のビジョン:貧しさと飢えを根絶し、仕事を十分与える。ここでは貧困が最大の課題であることを示している。

腐敗根絶:フィリピンの腐敗は東アジアにおいて特別に悪く、しかも毎年悪化している。人々は、より良い将来を達成するためには腐敗を根絶することが重要と考えている。

平和と安全保障:国民は、個人と国家の繁栄のためには、平和と安全保障が重要と考えている。

続く挑戦

1) 貧困と不平等

統計を見ると、東南アジアでは、タイとマレーシアでは貧困が減少している。インドネシアとヴェトナムでは貧困が劇的に減少している。これらと比較すると、フィリピンは貧困の水準が、ほぼ変化なく横ばい状態である。

フィリピン政府は、実際の改革よりもGDPの数字の改善に熱心だ。計画はあるが、地方政府が変革を試みることは難しい。

いくつかの要点を見てみよう。

・近年は、貧困の削減は経済成長に対応していない。

・都会の貧困は増え続けている。地方によって貧困の姿は異なるが、特に農村が問題となっている。

・教育的取り組みの低さが決定的である。

・出産のコントロールが弱い。貧しい家庭では6人以上の子供がいる。

・ガバナンスの課題と組織の課題としては、弱い地方政府の存在がある。

・出産計画は、目標としてきた主要な課題である。

2) 構造改革

ここには、水平的制約と垂直的制約がある。これを、「産業政策」と「インクルーシブ成長政策」について、見てみよう。

水平制約

ガバナンスと規制―汚職、官僚主義/非能率(レッドテープ)

基盤施設と輸送―経費高と力量の予測不能性、国内海運の経費高

労働力の開発―技能労働者と十分な訓練の不足

SME開発―金融問題、技術向上など

フィリピンはこれらの分野で、なかなか自らの進むべき道に踏み出せないでいる。

垂直的制約

サプライ/ヴァリュー チェーンのギャップー原料が無いこと、弱体な部品・中間製品セクター。これらは、家具、製紙、銅、自動車などの産業においてみられる。

輸出の基礎として国内市場の拡大―自動車、オートバイ、造船などの産業においては、一定の経済規模が必要である。

3) 組織の課題

概念的にみてこれらの計画が良いということになると、ドゥテルテが変革を約束しているように、組織的問題を解決する必要がでてくる。この戦いはこれからずっと続くだろう。とにかくフィリピンは、組織改革に関しては大変遅れている。

「世界経済フォーラム」の実施した調査によると、フィリピンにおいてビジネスを行うにあたっての問題は、非効率な政府官僚組織、不十分なインフラ施設、腐敗、税制、金融問題などが挙げられている。

3 米国、中国、日本、インド太平洋地域を睨んだドゥテルテ政権の安全保障・外交政策
ロンメル・バンラオイ博士
フィリピン平和・暴力・テロリズム研究所議長

まず、ベニグノ・アキノ前大統領とドゥテルテ現大統領を比較してみよう。アキノは米比同盟を強化し、南シナ海に関し国際仲裁裁判所を通じ中国の攻撃的行動に挑戦したが、ドゥテルテ大統領は、日本及びインド太平洋地域に加え米国と中国との関係でより実利的かつ独立した安全保障・外交政策を追求した。

ドゥテルテは、前政権からの、政策に関するパラダイムシフトを意識している。それは、国際関係の専門家が名付けた「小国の外交」として理解さていれる。これは一般的には、国際関係の中で、弱小国が特に大国との関係において取る政策と理解される。このフレームワークの中で、フィリピンのような小国はその国益を確保するためにより弾力的なアプローチを追求する。

弱小国が、大国とわたり合うために必要な自立を得るためには、2つの条件が必要となる。

・弱小国は、その脆弱性と孤立無援が認められる場合は、脅威がないこと及びバランシングに対して地政学的に無縁であることが必要となる。

・この脆弱性を前提とすると、弱小国の自立は、経済的発展と脆弱性解決のニーズによって規定されざるをえない。

このようなことを背景に、ドゥテルテ大統領は、経済発展のため、より一層独立した安全保障外交政策を追求しようとしている。

ドゥテルテの安全保障・外交政策で明らかなことは、以下のとおりである。

国家安全保障大綱(NSP)2017-2022は、ドゥテルテの安全保障・外交政策を明らかにした。この政策を確実に実行するために、最近、国家安全保障戦略が最終決定された。また、国家国防戦略も起草された。この間、ドゥテルテのNSPを実現するため、国家軍事戦略2014が見直されている。

以下、このフィリピンの政策を、米国、中国、日本そしてインド太平洋地域との関係から考えてみる。

米国関連政策 - NSPは、ドゥテルテが初期の段階で米国から離れる政策を取るという不注意な発言をしたにもかかわらず、フィリピンは、国防上の正式の同盟国として、安全保障や経済に関する多くの重要な事項について、米国と緊密な協力をしていくと記している。

ドゥテルテ政権の下、米比間の安全保障上の協力事項は、テロリズムへの対抗、人道支援と災害救援、覚せい剤取引といった非伝統的な安全保障事項などである。

中国関連政策 ― NSPは、中国の勃興は、米国、日本及び韓国といった先進国のみならずアセアン諸国の間でも、社会文化作用、大きな貿易投資さらには西フィリピン海における領土主権の主張などから、政策上の懸念を抱いていることを認めている。にもかかわらず、フィリピンは予防外交の観点から、中国との友好関係の発展を優先した。フィリピンと中国は、包括的に二国間関係を高めるためにすべての交流チャネルを再開した。両国は、南シナ海では政治的相違が残っているが、これを平和的に克服するために南シナ海問題に関する二国間協議の仕組みを立ち上げた。

日本関連政策 ― NSPは、日本がフィリピンとの強化された戦略的パートナーシップの関係に入ったことを確認している。これは、二国間の政治、安全保障及び国防関係並びに協力関係を高めることを目的としたものである。日比防衛関係は防衛協力協定の署名、特に防衛技術交流に関するものよって大きく改善した。

フィリピンと日本は、軍の地域協定締結の可能性について議論を始めている。これは、特に人道支援や災害救援、テロリズム対策、海洋状況把握の分野で両国の安全保障協力を強化することを目的として、日本の自衛隊部隊のフィリピン訪問が増加することに対応しようとするものである。

日本は、日本国際協力機構(JICA)が資金を提供する海上保安能力改善計画を通じて、フィリピンの海上保安能力構築のための援助を行っている。この計画の一環として、日本は、フィリピン沿岸警備隊が使用する新造船の多目的巡視船10隻を提供しようとしている。

インド太平洋地域関連政策 ― インド太平洋地域諸国との関係では、NSPはアセアンをその地域の要石と位置付けている。アセアンの中核を維持する観点から、アセアンはフィリピンに対して、東アジアサミットにおいて大国とわたり合う機会を提供するだろう。もっとも、インド太平洋地域とは何か、アセアン諸国にとってどのように定義されるのか、一層の議論が必要である。

4 ドゥテルテの麻薬戦争:利益、挑戦、展望
ナザン・ギルバート・キンポ
筑波大学准教授

麻薬撲滅戦争は、手に負えない気まぐれなフィリピン大統領ドゥテルテがやっている最も問題のある取り組みである。その結果は、死者の数が12000人を超え、数万人もの人々が定員超過の監獄入りとなっている。

しかし、カトリック教会や西側の政府など、人権擁護組織からの強い抗議にもかかわらず、国民の間では、麻薬戦争やドゥテルテのパフォーマンスに対して高い満足度が維持されている。2017年第3四半期における世論調査は満足度が77%、第4四半期も71%であることを示した。

以下のようなことを考えたい。

・ドゥテルテはなぜ麻薬戦争を始めたのか?

・違法麻薬はフィリピン社会及び国家安全保障にとってそんなに大変な問題なのか?

・ドゥテルテは麻薬との戦いで、これまでどれほどその目的を達成できたのか?

・今後この戦いはどのようになるのか?

ポピゥリストのドゥテルテは、広く市民が関心を持っていることー麻薬取引―を、うまく一般債務化(課題化)した。そして彼は、麻薬撲滅戦争を正当化するために、麻薬の脅威を誇張した。彼は、この麻薬との戦いを、彼が犯罪に対して厳しい人物、行動する人物であることを示す手段として使った。最も重要なことは、国家警察を彼の権力の基礎に組み込みさらには私兵化すること、国のボス支配を復活すること、法と秩序に対する倒錯した考えを基礎にして国家開発計画を追求することが目的となったことである。

ドゥテルテは今なお市民からの広範な支持を維持しているが、麻薬戦争、ボス支配そして開発に関する彼の目論見がどうなるかは不透明である。

違法麻薬問題の一般債務化

フィリピンの違法麻薬問題は、過去の政府が解決できなかった社会問題であると一般に理解されている。しかし、ドゥテルテはその程度を誇張してきたのではないか。ドゥテルテによれば、370万人の麻薬中毒患者がおり、危険麻薬委員会の発表によれば180万人の麻薬常習者がいる。これとは対照的に、国連の麻薬・犯罪局は、フィリピンにおける麻薬使用率は1.69%であり、これは世界の平均レベル5.2%をかなり下回る。

フィリピンにおける違法麻薬(アンフェタミン、マリファナ、コカイン、吸入ガス、有機溶剤、エクスタシーなど)取引は555憶ペソ産業となっている。フィリピンは麻薬依存国家の長い道のりにある。しかし、フィリピンは主要な麻薬生産者でもハブでもない。いくつかの地方政府において「麻薬のボス」が公然と襲撃を行ったことがあるが、広く地方政治に影響を及ぼした証拠はない。麻薬取引人は、どこでも地方の権力に取り入るため、いろいろな手段をかき集めるものである。

ドゥテルテは何故違法麻薬を一般課題化したのか?

この答えは殆どドゥテルテの大衆迎合主義から来ている。権力維持をより強固にするために、ドゥテルテの作った自身のイメージは、彼は行動する人であるというものである。犯罪に厳しく、ダーティーハリー、パニッシャー、ターミネーター(文責者注:いずれも人気のある米国映画の主題)の現代版を行く人というものである。麻薬問題に焦点を当てて、ドゥテルテは自身を、犯罪を打ち砕く行動の人と形作り、人気のアピールを広げた。

ドゥテルテのボス支配と開発戦略

ボス主義は、フィリピンでは一般的な政治現象であり、将軍や有力な政治一族は一定地域において、支配と影響力の下で権力を確立維持するために力による強制や暴力を使用する。

マルコス独裁時代は、戒厳令発出以降13年間、国家のボス支配が続いた。ドゥテルテはダバオ市において彼をリーダーとするボス支配を確立した。ドゥテルテは大統領になって数か月で、戒厳令なしで国家ボス支配を呼び戻した。

ダバオにおけるボス支配の目的は、奇妙ではあるがダバオを平和で、秩序のある繁栄する市に改革するためのものであった。彼の主張によれば、人口一人当たりの犯罪率は1999-2005年の間、国内で最低の水準であり、ダバオは東南アジアでは最も平和な市であると言われた。

ダバオはもちろん繁栄した。投資家、取引業者、観光客、国内外から集まってきた。アジアの中でも最も住みやすい街、さらに、最も競争的で、きれいで緑が多く、子供にやさしくかつフィリピンでは最良の警察システムを持っているとして称賛された。ビジネスマンにとってありがたいことに、ドゥテルテ政府は効率的でかつ汚職に染まっていなかった。

警察自警

麻薬戦争には警察自警が多く関与している。多くの人間が、勤務中の警察官により、「正当な出会い」(現行犯)のうわさで射殺されている。警察自警は以前、地方における現象だったが、今はドゥテルテが国家レベルに引き上げてその機能を変えてしまった。関連して、麻薬戦争では警察官の不処罰が増え、無垢の市民の殺害が増えている。

開発への野心

ドゥテルテの国家ボス支配は、開発に関する野心がある。

・フィリピン開発計画2017-2022は、インクルーシブな成長、高い信頼社会、世界的に競争できる知的経済の基礎を提供する。

・農業における機会の拡大、世界市場におけるプレゼンスの増大、全ての人に対する初等教育の提供、国際基準の社会保護を通じて、貧困と不平等を減らす。

・計画の目的は、フィリピンを2022年までに高い方の中所得国に、2040年までに高所得国にすることである。

フィリピンの国家警察と民間調査会社SWSの調査によると、ドゥテルテの下で犯罪の数は減少している。警察の発表では、2016年から2017年に21.8%減少し、SWSの調査では一般の犯罪の犠牲になった家族の割合が2017年には史上最低の6.1%になった。

こうして、ドゥテルテ政府は、高い経済成長、特にアジアでは最も高い成長の一つを達成した。2017年は、2016年の6.9%より少し低い6.7%の成長だったが、2018年には7-8%になると予想されている。

ドゥテルテが経済成長をよりインクルーシブなものにすることに成功するかどうかは、もう少し見てみないと分からない。貧困削減努力は政権移譲をまたぎ10年間なされてきたが、国の貧困発生は20%を下回らない。2015年は、フィリピンの貧困は全人口の21.6%であった。

展望

非常に高い支持率を維持して、ポピゥリスト・ドゥテルテは徹底した麻薬戦争とボス支配を、任期いっぱい維持するだろう。多分、任期を超えて続けるだろう。国のボス支配は権威主義、すなわち独裁政治、あるいは選挙を通じた専制政治に戻るかもしれない。実際、ミンダナオでは、ISに従うジハード軍によりマラウィ市が攻撃された後、2017年5月以来、戒厳令が敷かれている。ドゥテルテは、もしCPP-NPAといった国家の敵が攻撃を仕掛けてきたら、国全体に戒厳令を拡大すると脅している。

しかし、反対勢力も増大している。ドゥテルテが任期を全うできない可能性もゼロではない。

(文責 秋山昌廣)

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