提言・論考
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米国の外交ドクトリンは変化したのか？

渡部恒雄

イントロダクションー課題の設定

バイデン政権になり、米国の外交ドクトリン（政策の原則）は、これまでの米国の外交原則と大きく変化したといえるだろうか。それとも、基本的な姿勢において、それほど変わっていないといえるのだろうか？一般的に、米国は、これまでの第二次世界大戦後の世界における圧倒的な経済力と軍事力に裏打ちされた世界秩序を支える力は失ったという認識がある。世界との相対的なパワーの変化を受ければ、米国が執ることができる外交政策は変わらざるを得ないのは当然だ。

例えば、冷戦終結後に、湾岸戦争での勝利後のブッシュ（父）政権が世界に打ち出した新世界秩序と、それを支える米国の存在という政策を、今のバイデン政権が継続して行っていると考えることには無理がある。また、ブッシュ（子）政権が、イラク開戦などで批判された単独行動主義とその背景にあった米国の一極構造も、イラク戦争の20年にわたる難航と米国内の支持の消失により、失われたと考えるのが自然だろう。

また、国内における不満と分裂を抱えるようになり、外交政策も内向き、あるいは消極的にならざるを得ない。トランプ政権が行った「アメリカファースト」による一方的な関税賦課や、バイデン政権が、トランプ政権の保護主義を「中間層のための外交政策」という装いで継続したことなど、米国のリベラリズムの退潮を示す兆候は顕著だ。

では、米国は国際秩序の形成とそれを維持する役割を放棄したとまでいえるだろうか。ヘンリー・キッシンジャーは、トランプ政権誕生前の2014年の時点で書いた「国際秩序」において、国際秩序の維持における米国のリーダーシップの歴史を概観している。キッシンジャーは、どんな国際秩序も、遅かれ早かれ、正統性の定義の見直しか、力の均衡の大きな変動により、結合力を脅かされると指摘する 1 。そしてその要素がかなり心理的な要素に左右され、大きな構成要素が役割を果たすことを止めることなどで、秩序が崩壊するとして、ソ連の崩壊による共産圏の秩序が崩壊したことを例に挙げている。

一方で、キッシンジャーは、米国の存在が、それまでの国際秩序形成に寄与したことを概観した上で、「しっかりした目的を持つ米国は、私たちの時代の数々の難問に取り組む、きわめて重要な哲学的・政治的役割を担っていくだろう」という希望的観測を述べている 2 。同時に、歴史を水に例え、流れている歴史を理解することの難しさも指摘してはいるが。

キッシンジャーの著書が発刊された後に、内向きのトランプ政権が誕生、次のバイデン政権も内向き要素を継続している。ただし二つの政権を見る限り、アメリカが国際秩序を維持する役割を縮小したとはいえるかもしれないが、その役割を放棄したとまでは言い切れない。例えば、トランプ政権の国家安全保障戦略（NSS: National Security Strategy）においては、「力による平和」を掲げ、ロシアや中国のような修正主義勢力から国際秩序を守る役割を明示しており 3 、バイデン政権のNSSもこのラインを踏襲している 4 。

本論では、歴史的に抽出された米国外交のファクターと現在のバイデン外交に着目して、これまでの外交ドクトリンが大きく変化したのかどうかを考察する。

米国の米中と国際秩序への認識の変化

バイデン政権の外交政策は既存の国際秩序における米国の影響力の相対的な低下を十分に自覚したものだとはいえる。ブッシュ（子）政権の2002年のNSSの冒頭の最初の段落を、バイデン政権の同じものと比較してみれば、そのニュアンスの違いを理解できる。

ブッシュ（子）政権のNSSは以下のような一節から始まる。

米国は世界において、過去に例がないほど、そして比較ができないほどの世界への強さと影響力を保持している。自由の原則への思念と自由社会の価値が維持されることにより、このポジションは、比類なき責任、義務、機会とともにある。この国家の偉大な力は、自由を求めるバランス・オブ・パワーを推進するために使われなくてはいけない 5 。

一方、バイデン政権のNSSは、以下のようなものだ。

我々は、米国と世界にとって決定的な10年のはじめにいる。大国間による地政学上の競争の条件が設定されるからだ。気候変動のような共通の脅威に対処する機会の窓口は劇的に狭まるだろう。現在の我々がとっている行動は、これからの時代を、紛争と対立の時代として刻まれるのか、将来の安定と繁栄の始まりとされるのかを、形作っていくことになる 6 。

このように、ブッシュ（子）政権とバイデン政権のNSSの書き出しの部分を比較するだけで、米国の国際秩序と自己認識についてのニュアンスが違っていることがわかる。2002年のNSSの米国の優位性についての圧倒的な自信と、自由を基にした国際秩序への強い使命感があるのに比べて、2022年のNSSの国際秩序への危機感と米国の役割についての控えめな記述は同じ国家とは思えないほどである。

キッシンジャーが指摘するとおり、心理的な要素も大きく、それが客観的な力の認識を反映しているかどうかは別の問題ということもいえるかもしれない。ブッシュ（子）政権では、世界の民主化への使命感と、それを米国の力によって達成させようといういわゆる「ネオコン」（新保守主義者）が外交・安全保障政策を主導しており、同じ共和党政権でもネオコン勢力を意図的に排除したトランプ政権とは、その方向性は大きく異なるといえる。

より客観的に比較すれば、世界第一の予算規模を誇る米国軍事支出は2022年には8770億ドルで、二番手の中国は推定値で2920億ドルと米国の３分の１に迫っているが 7 、2002年の時点で、米国の軍事支出は、3784億6000万ドル 8 に対して、中国は302億8000万ドル 9 と米国の10分のⅠにも満たない。この数字だけでも、米国の指導者の国際秩序と自国の影響力についての認識は変わらざるを得ないはずだ。

そして国際環境を比較すれば、2002年時点での米国の脅威は国際テロリズムであり、ロシアや中国は「戦略的岐路にある国家」と認識されはいたが、少なくとも、国際テロ対策については、協力相手でもあった。これに比べて、2022年には、その年の2月に起こったロシアのウクライナ侵攻と、米中対立の激化を受けて、ロシアと中国という二つの国家が明確に戦略的競争相手として認識されている 10 。

米国の伝統的な外交ドクトリンとバイデンドクトリンの連続性と差異

現在のバイデン外交と、米国の伝統的な外交ドクトリンを比較してみよう。伝統的な外交ドクトリンとしては、自身が国際関係論の研究者であるとともに、国家安全保障担当補佐官、国務長官という米国政府の外交を経験したヘンリー・キッシンジャーの外交観を参考にする。

キッシンジャーが、米国外交の要素で着目しているのは、米国外交を規定する二つの遺伝子としての現実主義と理想主義である。歴史的にみれば、セオドア(以下T)・ルーズベルトの「こん棒を持って静かに話せ」という姿勢や、バランス・オブ・パワー（勢力均衡）に基づく外交政策を、キッシンジャー自身も含めた米国のリアリズム外交の伝統の代表と認識している 11 。キッシンジャーはT・ルーズベルトの見解について、「外交政策とは、世界の力を均衡させるために、アメリカの政策を思慮深く、なおかつ決然と調整し、国益に沿うような方向に事態を動かす技術だった」と述べている 12 。そして、モンロー宣言に代表される孤立主義と決別し、経済的に活気があり、競合する近隣諸国に脅威をもたらさない唯一の国、大西洋と太平洋の両方における強国として、戦略的に重要な世界の地域のすべてで勢力の釣り合いが維持されるように干渉して、全世界の均衡の結果、国際平和がもたらされる、と考えていた 13 。

キッシンジャーは、T・ルーズベルトが、1904－5年の日露戦争において、ロシアの満州と朝鮮への東進を食い止めることが米国の利益と考えて歓迎したが、日本の大勝利が東南アジアにおける米国の立場を脅かすおそれがあると結論づけて、アジア太平洋の均衡の管理に米国が役割を果たす糸口を作ったことを彼の業績と考えている。

一方でキッシンジャーは、ウッドロー・ウィルソン大統領が、欧州外交にはみられなかった道徳の普遍化という旗印をとなえ、欧州の力の均衡ではなく、「世界を民主主義にとって安全にする」ために、第一次世界大戦に介入し、戦後の平和構想を打ち出したことを、米国外交に理想主義の遺伝子を植え込んだ指導者だと考えている 14 。ただし、第一次世界大戦後に、集団安全保障という理念的な概念に基づき、国際連盟を構想したことについて、キッシンジャーは、あまり評価していないようだ。ただし、キッシンジャーは、ウィルソンの偉大さはその集団自衛の組織の構想ではなく、米国人は特別だという感情をかきたてて、理念の力が国民の支持や動員に使われたことだと理解している 15 。

キッシンジャーは、戦後の12代にわたる大統領はいずれも、世界におけるアメリカの別格の役割を熱烈に肯定し、紛争の解決とすべての国々の平等のために、アメリカが無私の探求の旅に乗りだすのは自明の理だとし、アメリカの原理を全世界に適用することができると宣言してきたと指摘する 16 。

キッシンジャーは、自らも政府の一員として関わったベトナム戦争の介入の泥沼化の苦悩、そして、ブッシュ（子）政権でのアフガニスタンとイラクでの戦争開始については、批判的である。例えば、ブッシュ（子）政権のイラクを民主主義化させることで中東地域の民主化を喚起させる「フリーダム・アジェンダ」について批判的だ。2002年の国家安全保障戦略は、1950年の冷戦におけるアメリカの役割を明確にしたＮＳＣメモ第68号の論旨を繰り返しているが、決定的な違いは、1950年の文書は、自由世界の防衛にアメリカの価値観の支援を求めようとしたものだが、2002年の文書は、すべての地域の暴政を葬り去ろうと唱えたことにあるとしている 17 。

キッシンジャーは、アメリカ国内の議論は、理想主義と現実主義のぶつかり合いであり、アメリカがこの二つの流儀で、アメリカと世界の他国のために行動できなかったときには、アメリカの理念を外交に反映させることも、外交で得られる実利のどちらも達成できないとしている。そして、ブッシュ（子）政権のイラク開戦を、理念の反映も、現実的な利益も達成できなかった例として提示している 18 。

Ｔルーズベルト以降の米国の外交を、キッシンジャーの論考の助けも得て、基本的な外交姿勢としてまとめるとすれば、（A）自国の安全保障と経済における国益の達成、（B）国際秩序の維持に責任を持つこと、（C）民主主義という米国の理念を世界に反映させること、がこれまでの米国の外交目標であり、そのドクトリンのファクター（要素）といえる。その目標を達成するために、バランス・オブ・パワーを達成するための現実主義と、政治と経済のリベラリズムを達成するための理想主義を、適切に組み合わせることが、米国の外交ドクトリンの最大公約数といえるのではないだろうか。

バイデンの外交ドクトリンの仮説

バイデンの外交ドクトリンには様々な仮説が提示されているが、現時点で筆者が米国の提案や、他の専門家の意見なども参考に想定している仮説は、「人権や民主主義という大原則は掲げながらも、米国の軍事力や経済力の相対的な低下を自覚して、現実にあわせた柔軟な姿勢をとる」というものだ 19 。現時点でみれば、以下の4つのケースで、バイデン政権の外交は、上記のドクトリンに沿って外交を行っているように思われる。

ケース１：対インド外交

インドは、ロシアのウクライナ侵略を受けた欧米諸国による制裁で割安となったロシア産原油を大量に輸入しており、2023年１月のインドのロシアからの原油輸入は1,996万トンで、前月比1.7％、前年比3.5％増加している 20 。また、インドは世界最大の民主主義国家ではあるが、モディ政権のヒンドゥー・ナショナリズムにより、イスラム教徒などの宗教マイノリティは暴力を含む深刻な人権侵害に晒されている。

しかし、6月22日、モディ首相は米国に国賓として招待され、6月22日にバイデン大統領と首脳会談を行った。米印首脳会談が開かれているホワイトハウスの外では、インドのマイノリティやメディアへの弾圧への抗議デモが行われたが、バイデン大統領はモディ大統領にこの件での批判を控え、米ゼネラル・エレクトリック社とインド国営企業によるF18ホーネット戦闘機用エンジンの共同生産に合意をした。バイデン大統領の対インド政策は、民主主義の価値よりも中国に対抗する地政学的なチェスボードにおけるインドの価値を優先したものといえる 21 。

ケース２・対サウジ政策

バイデン政権にとっては来年の大統領選挙を睨み、米国内のガソリン価格を下げ、インフレを抑制することが至上命題であるため、サウジ指導者のMBS（ムハンマド・ビン・サルマン）皇太子との間で、ワシントンポスト紙コラムニストのカショギ氏殺害をめぐる確執を収束させようと現実的に動いてきた。バイデン大統領は2022年７月13-16日の中東歴訪の際に、サウジを訪問してMBS皇太子と関係修復を試みたが、会談に先立ち、皇太子と拳を突き合せる親密な姿が撮影され、カショギ氏の婚約者やワシントンポストのCEOは、このバイデン氏の行動を批判した 22 。

その後、サウジは米国の期待を裏切り、原油の減産を行ったが、バイデン政権のサウジ外交は変化していない。バイデンの対サウジ政策は、当初に人権・民主化のイデオロギー重視から始まったが、その後、国内・国際政治および地政学的な現状を反映した現実的スタンスに変化した。

ケース３・対中政策

バイデン政権は安全保障においても、経済競争においても、対中対抗・競争政策を推進し、米中の緊張が高まっている。ただし、2023年６月18-19日のブリンケン国務長官の訪中は少なくとも閣僚級の外交チャンネルの回復を米中両国が望んでいたということを反映している。さらに、７月６－９日のイエレン財務長官が訪中し、「私の訪中の目的は、米中の経済関係全般とそれぞれの経済に害となる意図せぬエスカレーションによる行動の連続を引き起こさないように確認することだ」として、その目的を明確にしている 23 。米国の対中政策は、対中競争・対抗姿勢による対中圧力を変えずに、安全保障でも経済でも、現実的には大きな損失に繋りかねない不慮の衝突を避けるように動いており、少なくとも、外交の方向性は現実的なものだと評価できる。

ケース４・ウクライナ支援とNATO首脳会談

7月11－12日の、リトアニアの首都ビリニュスでNATO首脳会議では、トルコがスウェーデンの加盟を容認して、スウェーデン加盟が合意され、フィンランドの加盟と併せて、北欧においてもロシアに対抗する軍事同盟としてのNATOが強化された。ただし首脳の共同声明でウクライナのNATO加盟の時期と道筋を明確にしなかったことが批判された。一方で、米国のイニシアティブにより、共同声明はウクライナの安全保障の権利を十分に支援し、2008年のブカレスト首脳会談でのNATOのウクライナ加盟についてのコミットメントを再確認し、NATO加盟の行動計画（MAP）を省略できることが合意され、ウクライナ加盟のスピードアップを約束した 24 。

スウェーデンのNATO加盟は、トルコが留保を取り下げたことで可能になったが、その背景には、バイデン政権がトルコへのF16 戦闘機の売却を、トルコ国内の人権問題への懸念にも関わらず容認したことがある 25 。バイデン政権のウクライナ支援政策は、民主化や人権の理念よりも、国際秩序維持の責任維持を指向する外交方針と考えられる。

米国外交を規定する三つのファクターはバイデン外交にも反映している

これまでのバイデン政権の外交を見る限り、米国の相対的な影響力の変化にあわせて、柔軟に政策を運営しており、「人権や民主主義という大原則は掲げながらも、米国の軍事力や経済力の相対的な低下を自覚して、現実にあわせた柔軟な姿勢をとる」というラインに沿っている。これは、先に仮説として示した米国の外交政策の三つのファクター、（Ａ）自国の安全保障と経済における国益の達成、（Ｂ）国際秩序の維持に責任を持つこと、（Ｃ） 民主主義という米国の理念を世界に反映させること、がバイデン外交に反映されていることを示している。

（Ａ）ファクターは、政権の最大の優先課題を「中国に対して、米国の軍事・経済・外交の優位性を維持する」という政策に明確に反映している。（Ｂ）ファクターは、ロシアのウクライナ侵攻に対して、欧州の同盟国に加えて、日韓豪などのアジアの同盟国を巻き込んでいることだ。これは究極的にはファクター（Ａ）の達成に資するものとはいえ、対中政策に比べ、国際秩序維持の要素が強いと思われる。

（Ｃ）ファクターの民主主義という米国の理念の反映させることについては、成功したとは言えないかもしれないが、バイデン大統領が主導した一連の「民主主義サミット」（The Summit of Democracy）をみえれば、米国がその役割を放棄していないことがわかる。また、対中および対ロシア対抗を明確にした国家安全保障戦略においても、「民主主義国と独裁国との競争の意味」（The Nature of the Competition Between Democracies and Autocracies）として、世界において民主主義の価値を重視するという姿勢は明確にされている 26 。

バイデン外交が、先に比較したブッシュ（子）外交との大きな違いは何かといえば、（Ａ）（Ｂ）（Ｃ）の力のバランスといえる。前述のキッシンジャーの指摘のとおり、ブッシュ政権のイラク戦争は、自国の相対的な力の優位を過信したことにより、イラクの民主化を通じて、中東における米国の立場を強化して安定を図るという狙いが、米国の国力と信頼性を損ねる結果となった。それは、（Ｃ）を強く求めすぎるあまり、（Ａ）および（Ｂ）を達成するための自国の資産を過大に見積もって、誤った政策を遂行したといえる。その時の外交における要素のバランスは以下のようなものだろう。（Ａ）＜（Ｂ）＜（Ｃ）

ブッシュ（子）政権が始めたアフガニスタンとイラクにおける軍事作戦は20年に渡る「ロング・ウォー」として米国の国力と正統性を蝕み、外交政策の手足を縛ってきたが、トランプ・バイデン両政権ともに、それらの負担を軽減しようと試みた。バイデン政権は、トランプ政権が準備してきたアフタニスタンからの撤退を、国内外の批判を受けたが、かなり性急な形で行った。トランプ・バイデン両政権ともに、中東での負担を減らして、最大のライバルと目される中国に経済と安全保障の両面で対抗しようとしてきた。

ただし、トランプ外交は、アメリカファーストという国益達成の要素が強く、同盟国との協調や国際秩序、および民主化については、あまり重視しなかった。バランスとしては以下のようなものだろう。（Ａ）＞＞（Ｂ）＝（Ｃ）

一方、バイデン外交は、国益達成を重視する一方で、国際秩序や民主化にも一定の資産を使っているが優先順位は低い。バランスは以下のようなものだろう。（Ａ）＞（Ｂ）＞（Ｃ）

米国の外交は、自国の世界における相対的な力の変化や、国内政治の要請や脅威認識あるいは道徳的使命感などの心理的な要因により、形成されていくものであると考えられる。同時に、キッシンジャーが指摘するような、外交ドクトリンとしての重要な要素は、遺伝子のように継続しており、少なくともそれぞれのバランスはともかく、現時点ではその構成要素に変化は見られない。

（Ａ）（Ｂ）（Ｃ）の要素は、直近のトランプ、バイデン政権にも引き継がれているが、一方で米国外交を実施するための米国の資産は、あきらかに減少傾向にあり、それを反映した政策が取られてきていることも事実だ。それをもって、米国の外交は変わったということもできるかもしれないが、バイデン政権の外交ドクトリンを見る限り、継続的要素も大きい。

将来の外交ドクトリンを規定していくのは、そもそもの米国の歴史を反映した遺伝的な要素と、世界における相対的な力の変化と、それを米国人自身がどのように認識して行動するかという後天的な要素の両方だろう。将来の米国外交の方向について着目すべきは、後天的な要素が、継続的な米国外交の遺伝的な要素にどう影響していくのかということになる。

日本や欧州の同盟国が、トランプ政権のアメリカファースト外交に深刻な危機感を持った理由は、前述の（Ａ）＞＞（Ｂ）＝（Ｃ）で示されるような、国際秩序の維持が、自国の国益達成とは関係ない、あるいはマイナスになると考える傾向にあったことだ。実際、2023年8月23日に開催された共和党の大統領候補の第一回の討論会において、欠席したトランプ氏に代わり、トランプ派からの支持獲得を狙う富豪のビジネスマンのビベック・ラマスワミ候補はウクライナ支援の継続に反対して、会場からの大きな喝采を受けた。一方で伝統的な共和党の外交姿勢を踏襲するペンス前副大統領とニッキ・ヘイリー前国連大使は支援継続を主張して、ラマスワミ氏の立場を経験不足と批判した 27 。

現時点で共和党内の支持率では、トランプ氏が次点候補の二倍以上の圧倒的支持率で首位を走っている。2025年にトランプ氏が政権に復帰すれば、ペンス氏やヘイリー氏らが重責を担った第一次トランプ政権に比べても、米国外交をさらなる内向きのベクトルに向かわせる可能性が高い。その時にこそ、米国の外交ドクトリンに大きな質的変化がもたらされるかもしれない。

（笹川平和財団上席研究員）

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