提言・論考
このエントリーをはてなブックマークに追加

８ 新たな「国家安全保障戦略」等の策定を控えて
―期待と不安と問題提起―

德地秀士

1 はじめに

2013年12月に日本政府として初の「国家安全保障戦略」と銘打った決定がなされてから約9年が経過し、今、「防衛計画の大綱」（「大綱」）と「中期防衛力整備計画」（「中期防」）も含めていわゆる安保3文書の改定作業が大詰めを迎えているが、過去9年を振り返れば、「国家安全保障戦略」を改定する機会は他にもあった。「大綱」の見直しとそれに基づく新たな「中期防」の策定があった2018年である。コロナが国際社会の有り様を一変させる前ではあったが、対中関与の時代は終わり新たな大国間競争の時代に入り、米中対立が激しさを増していったときである。トランプ政権の登場もあり、米国の動向や同盟関係についても大きな懸念と不安がつきまとっていた。

このとき、「国家安全保障戦略」も見直すべきであるとの声はあった 1が、政府はそれを見直すことなく、「大綱」のみの見直しと新たな「中期防」の策定に留めた。2018年末の時点では、政府は、政治・経済・軍事の各分野における国家間競争が顕在化し、パワーバランスの変化がより加速化・複雑化しており、日本を取り巻く安全保障環境が厳しさと不確実性を増していることを認識しつつ、「現下の安全保障環境と国家安全保障上の課題は、引き続き中長期的方向性を見定める必要はあるものの、全体として見れば、本戦略で示された基本的認識の枠内」と結論づけた。また、「本戦略で示された、我が国が掲げる理念、国益及び国家安全保障の目標は依然として妥当であり、戦略的アプローチの必要性・重要性に変わりはない」との考え方を示した 2。

このときは、国際情勢が大きく動いているときはその動きを落ち着いて見極める必要があるとか、10年先を見越した戦略を軽々に見直すべきではないといった声があったとも言われているが、2018年の「大綱」（いわゆる30大綱）を見ると、「これまでに直面したことのない安全保障環境の現実に正面から向き合い」 3などという大胆な表現が並ぶにもかかわらず、防衛体制の構築の方向性に関しては、「多次元統合防衛力」という新たな概念は、結局はその一つ前の「大綱」（いわゆる25大綱）の「統合機動防衛力」の「方向性を深化」させたものであるとされ 4、不穏当な表現を使えば羊頭狗肉感のある閣議決定ではあった。

今回、新しい「国家安全保障戦略」をつくるにあたって、「あらゆる選択肢を排除しない」、「スピード感を持って防衛力を抜本的に強化」などと 5、表現は更に大胆になっている。その意気込みはともかく、国家安全保障のための考え方の明確に全体像を示すこと、そして、かけ声倒れにならず実効性を伴うものにすることが特に重要である。

そのような観点から、最終局面で今後の議論に期待するところを幾つか述べてみたい。

2 新しい「国家安全保障戦略」はなぜ必要か。

「国際協調に基づく積極的平和主義」という基本方針と、日本自身の防衛努力、同盟国との協力強化、世界の安定のための努力という3つの柱は今も十分に通用するから、これを改定することにエネルギーを割くよりも、現実の事態の切迫に鑑みて、眼の前にある防衛上の欠陥の是正を進めるべきとの考え方もある。文書を改定して中国やロシアの脅威を強調したら日本はより安全になるのかという問題意識である 6。

「国家安全保障戦略」等の改定は日本の国家安全保障を確かなものにするためであるから、文書作成が自己目的化してはならないし、美しい文章をつくって自己満足している訳にもいかない。だから、この警告は正しい。その上でなお、「国家安全保障戦略」を新たなものにすることには大きな意味がある。理由は次の4点である。

第1に、戦略とは、①我々が向かうべき目標を定義し、②現状を分析し、③現状から目標に至る道筋を示すものである。今の「国家安全保障戦略」についてみれば、それが掲げる国家安全保障の目標は、基本的に変更すべき点はないと考えられる 7が、現状は9年前と大きく変化している以上、目標に至る道筋も変化すべきは当然である。

第2に、上記3本柱は今後も基本的には通用するとしても、時代の変化に合わせてその具体的内容を変化させる必要がある。仮に3本柱は柱としてそのままでよいというのであれば、きわめて抽象度が高く敢えて改定しようというモメンタムが生まれなかった「国防の基本方針」 8と同様、政策的指針としての意味が失われてしまうのではないだろうか。

第3に、今日、同盟国との協力を他の国々との安全保障協力とは別個の柱として立てる意味が薄れつつある。日本有事における共同作戦の実施を当然の前提とする安全保障協力とそうでない協力関係との間には質的な差があると考えられがちであるが、既に米欧豪などの間ではクロスデッキングや交換幹部の拡充などが進んでいる 9。また、2022年10月に署名された新たな「安全保障協力に関する日豪共同宣言」には、「我々は、日豪の主権及び地域の安全保障上の利益に影響を及ぼし得る緊急事態に関して、相互に協議し、対応措置を検討する」とされており 10、日豪の「特別な戦略的パートナーシップ」は更に強化されつつある。如何なる緊急事態に如何にして相互協議や対応措置の検討が行われるかは不分明なるも、自衛隊と豪州国防軍との間の協力関係がハイエンド能力に関するものも含む 11ことや、強靱な国家づくりとの関係で言及されている課題が「侵略、威圧、偽情報、悪意のあるサイバー活動その他の形態による干渉及びパンデミック、自然災害及び気候変動などのグローバルな課題」である 12ことに鑑みれば、武力攻撃事態における作戦協力を含む広汎なものであると考えることも排除されないだろう。

第4に、「国家安全保障戦略」を改定する必要はないとの上記の主張は、「安全保障政策の骨格はかなり出来上がっているので、これを実行可能なものにすることが急務だ」と指摘する 13が、戦略についての新たな決定をすれば、それによって、実行可能な体制を早急につくるためのモメンタムが生まれることが期待できる。今の「国家安全保障戦略」は、どちらかと言えばつくったことに意義があるが、既にそのような段階は過ぎている。真に政府全体の取り組みの方向性を示すものに内容を大きく改装すべきだろう。

3 安全保障政策の体系

「国家安全保障戦略」が策定されたことに伴い、日本の国家安全保障政策の体系は、外交政策及び防衛政策を中心とした国家安全保障の基本方針としての「国家安全保障戦略」を上位の枠組みとして、これを踏まえて今後の日本の防衛の基本方針、防衛力の役割、自衛隊の具体的な体制、保有すべき防衛力の目標水準等を示すものとして「大綱」がつくられ、「大綱」に示された防衛力の目標水準の達成のために5か年の防衛力整備の実施方針と主要事業の内容を同期間内の経費の総額の限度とともに明示するものとして「中期防」がつくられている 14。

しかし、こうした3段重ねは、最早見直すときに来ているのかもしれない。

まず、「大綱」は、過去6回つくられているが、最初の「大綱」（いわゆる51大綱）こそ、冷戦期から冷戦終了後までの19年間、日本の防衛力整備の指針として効力を保ち続けたが、その後の「大綱」は、9年、6年、3年、5年と、ほぼ次第に短命になっている。これは、日本の防衛を巡る内外の環境の変化が近年激しさを増していることを物語るものと言える。

2個か3個の「中期防」すなわち10～15年程度で目標水準を達成することを念頭に置いた「大綱」が10年足らずの間に次々に変更されるとなると、保有すべき防衛力の水準を決めるということにどこまで意味があるのかという議論もあり得る。つまり、そこに定められる防衛力は、あるべき最終目標というより、10年後の姿を示していると考える方がより現実的である 15。また、今回もそうであるが5か年計画が途中で打ち切られるということが頻発すると、防衛費について５年間の主要事業とその経費総額を一体的に示す総額明示方式にどれほどの意味があるかということも問題になる。

とすれば、防衛力整備の目標を数値目標として別表に示すという当初の「大綱」の考え方にとらわれず、防衛政策上の優先順位を明らかにした基本的な政策文書を「大綱」として提示し、防衛力整備については、「大綱」に数値目標を示すことなく、「中期防」で対象期間内の防衛力整備の大枠を示すという方式もあり得るのではないか 16。

また、これまで、「大綱」はそのスコープを広げつつも、依然としてその主たる目的は、防衛力整備の目標水準を提示することにあった。しかし、今日、力のバランスを図ることによる静的な抑止だけを考えてきた冷戦時代的発想では国を守ることはできない。したがって、「事態や状況に応じた自衛隊の部隊運用に関する基本方針（抑止と対処の目的、手段、方策等）、国防に関する関係省庁の責任や役割、連携要領」などを明示した「国家防衛戦略」の必要性 17も十分に理解できる。「関係省庁の責任や役割、連携要領」は、現在の「国家安全保障戦略」では掘り下げられていない分野であり、「国家安全保障戦略」の中で充実するに相応しい事項と考えるが、前者、すなわち、「自衛隊の部隊運用に関する基本方針」については、それが公開の閣議決定になじむものか否かという論点はあるものの、防衛政策の全体像を示す上では重要と考える。

なお、2004年の「大綱」（いわゆる16大綱）は、防衛力の意義役割を論ずる前に、国全体としての安全保障の考え方を明示した。これは、国家安全保障政策の全体像をまず示してその中に防衛力を明確に位置付けることが必要であるという考え方に基づく。その意味で16大綱は、後の「国家安全保障戦略」を先取りしていた 18。その後の「大綱」も、多かれ少なかれ「国家安全保障戦略」的な要素は取り入れていた。「国家安全保障戦略」と同時に決定された「大綱」（25大綱）もそうであった。現在の「大綱」（30大綱）も、「総合的な防衛体制の構築」として「防衛の目標を確実に達成するため、あらゆる段階において、防衛省・自衛隊のみならず、政府一体となった取組及び地方公共団体、民間団体等との協力を可能とし、我が国が持てる力を総合する防衛体制を構築する」としている 19。政府全体の取り組みを示す「国家安全保障戦略」が改定されその内容が充実したものになることは望ましいことだが、「国家安全保障戦略」が「大綱」から分離独立することで、「大綱」から政府全体の取り組みという要素が薄められてしまうことのないようにすることが必要ではないだろうか。本来「大綱」は「国家安全保障戦略」と一体的・整合的に理解されるべきものだが、防衛省・自衛隊は「国家安全保障戦略」よりも「大綱」や「中期防」の方にその関心が向かいがちであるだけに、「大綱」の中に「国家安全保障戦略」の精神と骨格がしっかりと明示されるべきである。

4 政府全体の取り組みと米国の「統合抑止」

日米同盟は、日本の外交・安全保障政策の柱の一つである。この点については、感情的なものも含めて常に反対論はあるだろうが、政府の政策としてこの点が基本的に変化することはないだろう。

日米間では現在、双方の戦略の摺り合わせが行われている。2022年1月7日の日米「2＋2」の共同発表では、「困難を増す地域の安全保障環境に対応するにあたり、日米は、今後作成されるそれぞれの安全保障戦略に関する主要な文書を通じて、同盟としてのビジョンや優先事項の整合性を確保することを決意した。日本は、戦略見直しのプロセスを通じて、ミサイルの脅威に対抗するための能力を含め、国家の防衛に必要なあらゆる選択肢を検討する決意を表明した。日米は、このプロセスを通じて緊密に連携する必要性を強調し、同盟の役割・任務・能力の進化及び緊急事態に関する共同計画作業についての確固とした進展を歓迎した」と明記されている 20。また、その後5月23日の日米首脳共同声明では、日米同盟に関して「両首脳は、日米で共に戦略を整合させ、目標を優先付けることなどにより、同盟を絶えず現代化させ、二国間の役割及び任務を進化させ、共同の能力を強化させていく決意を表明した」とされている 21。さらに、9月14日にワシントンで行われた日米防衛相会談では、日米双方の戦略の方向性が一致していることが確認され、同盟の強化に向けてさらに緊密に摺り合わせていくことで一致したと防衛省は発表している 22。防衛省の発表ではその詳細は明らかにされていないが、米側の発表には、「（日米両閣僚は）日米同盟を現代化し、統合抑止を強化し、自由で開かれたインド太平洋を実現するため志を同じくする国々との協力を進めるとの共通の目標を確認した」とある 23。また、その1週間ほど前の浜田防衛大臣の新聞インタビューでは、米国の統合抑止戦略を踏まえて「国家安全保障戦略」などの改定を行うとされている 24。

日米双方の戦略の調整の結果がどうなるのかという点も、日本の新たな「国家安全保障戦略」のポイントの一つである。日米双方の戦略の方向性を語る上で重要な概念は「統合抑止」であることはほぼ明らかである。

バイデン政権の一連の公式文書においては、この概念そのものは、2021年3月の「国家安全保障戦略暫定指針」には明確な形では登場しておらず、2022年3月に国防省が議会に提出した「2022年国家防衛戦略」に関するファクトシートの中で、国防省の目標達成の一手段として登場する 25。戦闘ドメイン、戦域、紛争の種類、国力の様々な手段、同盟・パートナーシップのネットワークを継ぎ目なく横断する努力による抑止が追求されている。これは国防省の防衛戦略上の概念であるが、その後、2022年10月には大統領府が公表した「国家安全保障戦略」の中で1頁の囲み記事の形でより詳しく説明される 26とともに、「2022年国家防衛戦略」では、1章をこの解説に充て、米国の競争相手、とりわけ中国が様々な手段を駆使した包括的戦略（holistic strategies）をとっていることから、米国も同様に包括的対応（a holistic response）をとる必要があるとしている 27。

これについてはかねてより、「政府全体の取り組み」とか「包括的アプローチ」と呼ばれてきた考え方と何が異なるのか、単なる政治的スローガンに過ぎないのではないかという批判もあった 28。国力のあらゆる要素が侵略抑止のために活用されるべきではあっても軍事力への投資を制限することを正当化する手段として非軍事的な手段への依存を唱えるのであれば中国やロシアのような米国とは異なる国に対する抑止の在り方として間違っているという批判もあった 29。「国家安全保障戦略」や「2022年国家防衛戦略」に定義された「統合抑止」がこのような批判を乗り越えるものであるか否かは今後の実行にかかっている。

ここでは、日本の「国家安全保障戦略」の改定との関連で次の3点を指摘しておきたい。

第1に、「統合抑止」の考え方が、政府全体の取り組みというかけ声に隠れて「安全保障」概念の拡散を招き、「国家安全保障戦略」を政府各省庁が重要と考える優先課題の単なる集合体と化してしまう可能性が懸念される。「安全保障関連だ」と言いさえすれば予算獲得に有利になるという発想に陥ることも懸念される。軍事力だけで国を守ることはできないというのは至極当然だが、「平和を構築する上で軍事力には不可欠の役割があり、平和を求める国家には時として軍事力を「使う」意思も求められるという認識が欠けていた」 30日本において今も必要なのは、平和のための軍事力の意義を明確にすることである。

第2に、米国の統合抑止と整合のとれた日本の戦略を模索するのであれば、日米の「同盟調整メカニズム」もそれに応じて改変されるべきである。それは自衛隊と米軍の行動の円滑化のための仕組みであり、それに必要な限りで関係省庁を巻き込んでいるに過ぎないからである。これは政府全体の危機管理の仕組みである有事法制（事態対処法制）の仕組みにも遅れをとっている。さらに言えば、同盟調整メカニズムのもとになっている「日米防衛協力のための指針」や更には日米「2＋2」の仕組みそのものが、同盟調整メカニズムと同様の理由で、統合抑止の考え方と十分に整合しないのかもしれない。政府全体で日米が安全保障協力を推進する大がかりな仕組みが必要な時代が来ている。その上で、政府全体として、日米間の新たな役割分担と協力関係を確立することが求められていると考える。

第3に、「国家安全保障戦略」で取り上げるべき課題は、防衛省・自衛隊が実施する施策に限られるものではない。殆ど全ての省庁の所管事項に密接に関連する。したがって、防衛省・自衛隊のみならずそれ以外の各省庁も、それぞれが「国家安全保障戦略」に基づいて実施すべき政策に関する方針と工程表を各省庁の戦略として策定し、計画的・整合的に実施していくべきである 31。「国家安全保障戦略」がそのための指針を示し、国家安全保障会議が各省庁に対する司令塔として機能するようにすべきである。

5 若干の個別論点 － 防衛費、海上保安庁、人的基盤

「自衛隊だけでは国は守れない」 32のは当然である。また、「我が国防衛力の抜本的強化を図るに当たり、総合的な防衛体制の強化は欠かせず、縦割りを打破し、政策資源の最大限の有効活用を図ることを通じ、我が国の持てる力を結集しなければならない」 33のも当然である。だからこそ「国家安全保障戦略」が必要なのである。わざわざDIMEなどという言葉を持ち出すまでもなく、安全保障とは本来そういうものである 34。

しかし、「自衛隊だけでは国は守れない」と述べると同時に「自衛隊が強くなければ国は守れない」 35というこれまた至極当然のことも強調せざるを得ないのが日本の現状である。

「GDP比2％」や国防費の「NATO定義」が話題になったことにも関連して、研究開発や公共インフラに関連する経費を総合的な防衛体制の強化に資する経費として計上・把握するという方向になっている 36が、これについては、「防衛費の捉え方を整理し、各府省が持つ予算を幅広く安保に生かせる仕組み」 37と言えば聞こえはよいが、実際に安全保障（特に自衛隊による使用）に生かせるか否かは不明であり、結局は防衛費の水増しと各省庁の予算獲得の方便になってしまう危険性が大いにある。

防衛費の捉え方の議論から出発しているところにそもそも議論に無理がある。国全体が一体となって安全保障に取り組むことができるようにするために必要なことは経費の再整理ではないだろう。

論点は多岐にわたるがここでは2点のみ指摘しておきたい。

第1に、国家安全保障における海上保安庁の役割についてである。海上保安庁が日本の国家安全保障において重要な役割を担っていることは、尖閣諸島周辺海域で日々中国海警船舶と対峙している現状を想起しただけでも明らかである。そこでは国家主権と国家主権がぶつかりあっているのであり、犯罪者とそれを取り締まる警察という関係とは異なる。また、そのような現状をみれば、海上保安庁の能力強化に反対する人はいないだろう。

しかし、相手は単なる法執行機関ではない。法執行機関としての位置付けしか与えられていない機関が十分に対応できるという保証は全くない。国土交通省や海上保安庁は「現行法に基づき、尖閣領海警備等を適切に実施」と主張し 38、海上保安庁法第25条は絶対に変えないという意図が見え隠れするが、本当にそれでよいのだろうか。同条を盾にとって自衛隊や米軍との連携を拒否する態度は改まるのだろうか。ODAが使えるようにするために海外に同条を輸出して、東南アジアの諸国は本当に中国海警の脅威に対応できるのだろうか。要するに、食い逃げになることが懸念されるのである。

第2に、「人」の問題である。30大綱では、自衛隊の人的基盤を「防衛力の中心的な構成要素の強化における優先事項」の冒頭に掲げ 39、「技術基盤の強化」や「産業基盤の強靱化」よりも重視していることが伺えるが、急速な人口減少と少子高齢化が進行している以上、抜本的かつ長期にわたる対策無くして状況の改善は望むべくもない。

ところが、国力としての防衛力を総合的に考える有識者会議に防衛省が提出した資料 40には人的基盤についての言及はないし、同有識者会議の「議論の整理」をみても、全84項目のコメントのうち人的基盤の充実関連はわずか2項目でしかない 41。折木元統合幕僚長が全6頁の資料の1頁を人的基盤の問題に宛てている 42のと際立って対照的である。

人はコストではなく、磨けば磨くほど輝く貴重な資産であるが、民主党政権がこのことを否定しひたすら人的基盤の破壊に邁進しようとした。それはわずか2つ前の「大綱」のときのことであり、遠い過去の話ではない。人的基盤への脅威は決して甘く見てはいけない。

人の募集、育成、一般社会への還元というサイクルは、防衛省・自衛隊だけでできるものではなく、これこそ政府全体としての取り組みが求められる重要課題である。普段光が当たらない地味な分野（弾薬の確保よりも目立たない分野）であることから、基盤強化のモメンタムをつくり出すことは常に困難である。また、人員削減の声が消えることもないだろう。しかし、それより前に議論すべきことがあるのではないだろうか。

いずれにしても、あと1か月ほどすれば、日本政府の新しい安全保障政策の全体像は明らかになるはずである。しかし、それはその時点では宣言政策にとどまる。分りやすいメッセージが政府自らの手によって内外に発信されることももちろん重要であるが、実際に何がどのように実行されるのか、その内容こそが問われる。これまでの閣議決定でもしばしば勇ましい表現は並んでいたが、新たな「国家安全保障戦略」の表現が単なる目眩ましにならないよう、実行力を伴う政策を確立することが何よりも重要と考える。

6 結びに代えて － 憲法論

戦後日本の防衛政策の歴史は、その出発点から、憲法、日米安保条約と再軍備の間の「ねじれ、ないし不整合」 43を内包しており、国際安全保障環境の現実を踏まえた戦略的議論よりも、憲法上の制約を如何にかいくぐるかという国内政治上の戦術論が中心となってきた。

かつて神谷不二は『朝鮮戦争』の中で、朝鮮戦争がその後の日本の進路に与えた影響として次の3点を指摘した。すなわち、第1に朝鮮戦争は日本の単独講和と日米安保体制を決定的なものとしたこと、第2に朝鮮戦争が日本に特需ブームをもたらし、その後の日本の工業生産力がアジア反共防衛体制の一環たるにふさわしい力を備えるにいたったこと、そして第3に日本の再軍備が始まり今日の自衛隊の基礎ができたことである。1966年のこの書は、「一旦放棄した軍事力をふたたびもつというこの国家的大事業が占領軍司令部の指令によってはじめられ、国民的討議を経ないで行われることになったのは、わが国にとってまことに不幸なことであったと思う」との一文で結ばれている 44。

さらに、日米同盟関係が太平洋戦争の勝者と敗者の関係を引きずっている 45ことが、日本のナショナリズムを刺激する。

こうしたことが健全な防衛政策論議の発展を阻害する。全てを憲法や米国の責任に転嫁するような議論も健全ではないが、他方、憲法をそのままにしておくことも、日本の国家安全保障政策をまともなものにするためには決して好ましいことではない。

そもそも、軍隊を保有してはならないと規定する憲法の下に自衛隊が存在するということでは、法規範に対する信頼性は生まれず、「ルールに基づく秩序」などという言葉を空虚なスローガンにしてしまいかねない。自衛隊員の服務の宣誓には「日本国憲法及び法令を遵守し」との文言が入っている 46が、そういう宣誓を迫られる隊員の心境には複雑なものがあるはずである。阪田雅裕（元内閣法制局長官）は、平和安全法制について、集団的自衛権の行使容認にとどまらない「在庫一掃セール」であったとるする 47が、決して「在庫一掃」にはなっていないのである。

軍事力の行使などの安全保障政策について、国内政治上の制約はどこの国にもある話だろうし、それが法的な制約という形になってあらわれていることもあるだろう。また、軍事力の行使の要件や手続きを「制約」と捉えることにも無理はある。とはいうものの、国際的な連携や協力なくして日本の安全は確保できないから、安全保障関連の法制度も、国際的な制度に合致し、かつ、国際社会からも容易に理解されるようなものでなければならない。そうでないと、日本は「変な国」と思われるだけで、まともに相手にされないおそれもある。

もっとも、実は、憲法解釈についての理解が不十分・不正確であることから、或いは何らかの政治的考慮で意図的に、憲法上許容されていることを許容されていないかの如くに説明されることもあったから、全てを憲法そのもののせいにすることは適切ではないが、憲法の文字通りの解釈と政府解釈の間に「ねじれ」があることが問題の根底にある。

そう考えると、憲法の問題についても、早急に結着を図るべきである。ただし、それは、単に改憲すればよいということでは全くない。自衛隊を明記するだけの改憲とか、政府による今の解釈を踏襲するだけの改憲であれば、殆ど意味が無いのである。健全な戦略論が育ち、合理的に納得できるような安全保障政策が確立できるような改憲でないと、それは現状の単なる延長に終わる 48。とすれば、家なき子の自分捜しの旅は終わらないのである。それもまた大変不幸なことである。

（平和安全保障研究所理事長）

提言・論考
カレントトピックス
秋山通信