提言・論考
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自衛隊の中東派遣の歴史と意義

西田一平太
笹川平和財団主任研究員

はじめに

本稿では、日本政府による中東地域への自衛隊派遣の歴史を概観し、それらの背景や得られた教訓から、この地域に対する自衛隊の派遣がわが国の安全保障政策にどのような意義を持つのかを考察する。

よく知られるように、自衛隊の海外派遣は湾岸戦争（1991.1-2）が終結した後のペルシャ湾での掃海活動にはじまり、その後も特措法を通じたイラク復興支援やアラビア海などでの対テロ洋上補給活動といった実任務が展開されてきた。また、今も自衛隊の海外での活動が展開されているのは中東地域が主体である。この間、日本がエネルギー資源を中東に依存する構造に変化はないが、自衛隊の海外活動の性格や能力などは大きく変化した。

以下においては、まず自衛隊の中東派遣の歴史、特に各派遣の概要と中東地域への派遣の特徴について確認する。次に、それらの経験を通じてわが国が得てきた外交・安全保障政策への影響、とりわけ諸外国軍との関係においてどのような変化を促してきたのかを探り、意義を抽出する。なお、対象地域に対する自衛隊の関与を概括的に捉えるため、考察の対象とする地域を拡大中東（狭義の中東に北アフリカ・アフリカの角、アフガニスタン・パキスタンを加えた地域、いわゆるMENAP1 ）とする。海洋においては、特に断りの無い限り紅海・アデン湾とペルシャ湾を含む西インド洋を対象とする。

自衛隊の中東派遣の歴史

自衛隊の中東への派遣は、国際緊急援助隊や人道支援としての短期ミッションを含めると、これまで計14件を数える（図表１）2。このうち、防衛省設置法・自衛隊法に基づくものが2件3、国際平和協力法を根拠とする派遣が4件（うち2回は人道的な物資輸送支援）、海賊対処法が1件、各特別措置法（特措法）3件、国際緊急援助隊法によるものが４件である。

図表１：中東方面への自衛隊派遣（実績一覧）

これらの派遣において、主だったものの概要は次の通りである。

  • 自衛隊ペルシャ湾派遣（1991.6-9）
    湾岸戦争に際して同盟国のアメリカをはじめとした国際社会から人的貢献の強い要請を受けたことから、停戦後に自衛隊法99条（現84条の二）「機雷等の除去」を根拠として海上自衛隊の掃海母艦・補給艦・掃海艇の計6隻から構成される掃海派遣部隊が派遣された。約４か月にわたりペルシャ湾内で掃海活動を実施した。戦後初の海外実任務を成功裡に収めたことで自衛隊の国際協力の有用性が認められた。海上自衛隊は外洋展開能力を検証する機会となり4、その後のインド洋への派遣につながる素地を形成した。
  • 自衛隊ゴラン高原派遣（1996.2-2013.1）
    イスラエルとシリアの間における国連兵力引き離し監視隊（UNDOF）対する陸上自衛隊の派遣。停戦監視任務を実行する他国部隊に対する輸送支援業務隊と司令部要員の派遣を行った。1992年施行の国連PKO法による自衛隊の派遣としては、国連カンボジア暫定機構（UNTAC、1992-93）に続く2番目の派遣となる5。シリア内戦の激化により2013年1月に撤収を余儀なくされたが、自衛隊の海外派遣としては最長となる17年間の実績をもたらし、後のイラク派遣の経験と併せて以降の陸上自衛隊による海外活動の性格を形成した6。
  • 自衛隊インド洋派遣（旧テロ・旧補給支援特措法）（2001.11-2007.11/2008.1-2010.2）
    米国の対テロ戦争の一環で海上阻止活動を行う有志連合の各国艦船に対して燃料や水の補給活動を行うため、二度の特別措置法を通じて約8年間にわたり海上自衛隊の護衛艦・補給艦をインド洋に派遣した。テロとの戦いに参加する欧米など先進国に加え、地域のイスラム教国で対テロ戦争に唯一参加していたパキスタンとも協力して作戦を展開した。海上交通路の安定にも寄与し、海上自衛隊はインド洋での作戦展開能力を獲得した。
  • 自衛隊イラク派遣（2003.12-2009.2）
    アメリカなどによるイラク侵攻の後、戦後復興支援のためイラク特措法に基づいて陸海空の各自衛隊が派遣された。陸上自衛隊は南部サマーワで給水・医療・施設修繕など人道復興支援の活動を実施し、外務省の実施するODAとの積極的な連携が図られた。航空自衛隊は陸自および各国の物資・要員の輸送任務を実施したほか、初となる邦人輸送として日本人報道陣をクウェートに避難させるなどした。自衛隊派遣としては最も治安状況が不安定な状況下での活動となり、警護を提供するオランダ軍・オーストラリア軍との連携や地域住民との交流を通じた民意獲得が重視された。
  • 海賊対処行動（2009.3-現在）
    2000年代後半に頻発したソマリア沖・アデン湾での海賊事案に際し、日本関連船舶などの安全な通行を確保するため、海上自衛隊の護衛艦１隻（当初２隻）と哨戒機２機が派遣されている。海上警備行動として派遣された後、2009年7月からは新たに海賊対処法に基づく活動として実施されている。海上部隊には司法要員として海上保安官が同乗し、航空部隊は2011年7月に設けられたジブチの拠点において陸上自衛隊との統合部隊として活動をしている。2013年12月からは米国など各国海軍が行う第151合同任務部隊（CTF151）にも参加している。
  • シナイ半島国際平和協力業務（2019.4-現在）
    平和安全法制によって国際平和協力法に非国連統括型の平和維持活動への参加を認める「国際連携平和安全活動」が新設された7ことを受け、エジプトとイスラエル間に展開されている「シナイ半島駐留多国籍軍監視団(MFO)」に対して陸上自衛官2名を司令部要員として派遣している。MFOに対しては、日本国政府は1988年から拠出金を提供している。
  • 中東地域情報収集活動（2020.1-現在）
    米イラン間の緊張の高まりを背景に、米国の要請を受けて日本は有志連合には参加しない独自の情報収集活動として、防衛省設置法4条の「調査・研究」を根拠に、海賊対処行動にあたる在ジブチの哨戒機2機のうち1機に新たに任務付与するとともに護衛艦1隻を新規派遣した。活動海域はアラビア海北部の周辺海域に限定し、バーレーンの米中央海軍司令部で米国などとの情報共有を図る。日本関連船舶への攻撃などがある場合には、自衛隊法82条（海上警備行動）に切り替えて対応する。

中東方面への自衛隊派遣の特徴

自衛隊の海外派遣、とりわけ国際平和協力については国連PKOが多く展開されているアフリカ地域を想起しがちであるが、実態としてはアフリカへの部隊派遣はモザンビーク（1993）・コンゴ（1994）・南スーダン（2011）・ガーナ（2014）の4件に留まる8。中東は自衛隊の海外派遣の起点であり現在も複数の活動が展開されている地域でもあるが、最も多くの派遣がされてきたボリュームゾーンでもある。また、これまで実施してきた全ての特措法による派遣が実質的に中東に集中している。これらの背景にアメリカによる地域安定化への協力という側面があることも共通しており、その他の国際平和協力とは異なる政治的な含みがあることも一つの特徴である。

また、ゴラン高原（約17年間）、海賊対処行動（約11年間）、インド洋派遣（計約8年間）と、長期にわたって活動が展開されてきた地域でもある9。特措法に基づく活動については、派遣規模も大きく特異であった。例えば、イラク派遣では約5年間にわたり陸海空から延べ約19700人が、旧テロ特措法と旧補給支援特措法では海上自衛隊を中心に延べ約13800人と約2400人がそれぞれ派遣されている。わが国の国連PKOに対する派遣で最も規模が多いものでも、国連南スーダン共和国ミッション（UNMISS）への約5年にわたる派遣において延べ約4000人の陸上自衛官が派遣された程度であり、その差は歴然としている。

この他に、自衛隊の中東派遣の特徴としては、アメリカに加えて欧州などの先進国部隊と協働する場面が多かったことも挙げられる。イラクでは陸上自衛隊は派遣先のサマーワでオランダ軍やオーストラリア軍と活動を共にし、インド洋派遣では海上自衛隊がフランスなど欧州各国の艦船に対して燃料や水の補給活動を行った。近年の国連PKOでは主力となる部隊は概ね南アジアやアフリカの国々から提供されており、このような先進国軍と部隊レベルで連携する機会は殆どない。

加えて、海賊対処行動におけるCTF-151への参加に見られるように、日本が多国籍の軍事活動に参加（あるいは協力）する際には、武力行使との一体化とみなされることを避けるため、直接の指揮命令系統には属していない。司令部にも要員は派遣するものの、部隊による活動そのものは独自の指揮命令系統を保つというのが原則である。この点も国連PKOとは異なる点であろう10。

自衛隊の中東派遣がもたらした影響と意義

〔法律・政策〕

これらの自衛隊の中東派遣がわが国の外交・安全保障政策に及ぼした影響は多岐にわたるが、原初となった掃海隊派遣の成功は「国際平和協力法（PKO法）」成立（1992年）という突破口を切り拓いたという点において最も意義深い。当時、湾岸戦争を受けての「国際平和協力法案」が廃案（1990年）となっていたところ、4か月にわたるペルシャ湾での掃海活動の成功が自衛隊による国際協力に慎重だった国内世論の態度を変える契機となった11。

その後も、国連PKOでの派遣があるごとに法律が現場の実態に即していないことが明らかになっていたが、9.11後のテロとの戦いやイラクの復興支援において制定することになった特別措置法の議論は、PKO法に収まらない事態に対する法整備の必要性をも喚起した。これが後の「平和安保法制」につながるが、特に旧テロ特措法において、新たに①多国籍軍への後方支援が可能にしたこと、②「我が国周辺」という周辺事態法で規定した自衛隊の活動地域の制約を無くしたことは、その後の自衛隊の活動の幅を広めることになった。また、③武器の使用権限についてPKO法で自己保存目的に限られていたものが「自己の管理下に入った者」を含むことができるようになり、その過程から、より現場の必要性に即した法制度の在り方が問われるようになった。

また、自衛隊の海外派遣を通じて、政府機関、特に防衛省（庁）と外務省・財務省・海上保安庁・JICAとの間での連携が促進され、戦略性が強化された。イラク派遣の際には現地の陸上自衛隊の活動にあわせて政府開発援助（ODA）による支援が展開され、その後の国連PKOで模索された「オールジャパン」による支援のひな型となった。海賊対処行動においては、司法要員として海上保安官が海自艦艇に乗艦し協働を重ねることを通じて、疎遠であった両組織が連携して事態対処にあたる機運を醸成した。

更には、国連PKO以外の派遣では、陸海空の自衛隊による統合的な運用を必要とし、補給や装備・編成の見直し、部隊の交替要領・隊員の厚生など長期にわたる海外展開能力の向上が図られた。インド洋での補給活動に加え、イラク派遣では自衛隊の海外派遣先で初めてとなる日米間での物品役務相互提供協定（ACSA）に基づく物資の提供が開始されるなど12、諸外国軍とのロジスティクス面で協力する場面が増えた。これらは国連PKOとは異なる所要であり、中東への派遣経験がより実践的な任務遂行能力を自衛隊に付与したと言える。

〔他国との防衛交流・防衛協力〕

今でこそ防衛省・自衛隊はアメリカ以外の国とも共同演習を行い、イギリスやフランス、オーストラリアともACSAなど高い水準の協力枠組みを締結してきているが、これらの国との本格的な連携の機会を提供したのはインド洋での補給活動やイラク復興支援であることを忘れてはならない。自衛隊は彼らと現場で連携することで、共同任務の遂行に向けた作業手順の相違や機材運用の考え方を学び、相互の運用性を確認しながら関係を築いてきた。これは特に米軍以外と接する機会が少なかった当時の自衛隊にとって大きな意識転換を促し、後述するとおり、近年の防衛協力の基盤を形成したと考えていいだろう。

また、海外において継続的に活動をするためには、補給などに使用する港湾や空港が所在する国との良好な関係が必要となる。従来、日本は中東諸国とは経済関係を基調とした外交を行ってきたが、2012年末に誕生した第二次安倍政権からは特に湾岸諸国との間で相次いでハイレベルの訪問・交流が行われ、相互の関心領域を政治・安全保障分野にも拡大するようになった。政権の関心もさることながら13、海賊対処行動を開始した2009年以降の中東地域の変化－アラブの春による混乱、シリア内戦、ISによるテロ攻撃、中国のインド洋進出の本格化など－は石油の安定供給以外にも意識を払い関与する必要性が高まっていた14。

この時期、日本は湾岸諸国を中心に中東の各国と防衛交流の覚書などに相次いで署名しており、安全保障面でも実質的な関係構築が進められた（図表２）。ただし、覚書を交わした国々との部隊間での交流実績は乏しく、ハイレベル交流や当局間協議を通じた情報収集やわが国政府の立場表明、自衛隊への便宜供与の確保などが主たる目的であることが窺える。

図表２「中東諸国との防衛交流覚書等文書・部隊間交流（2012-19）」

先進国軍との協働、周辺国との関係強化に加えて、中東への派遣は海上自衛隊に任務の間に行う二国間・多国間での共同訓練を行う機会などを提供した。また、復路にはインド洋・南シナ海の沿岸国で親善寄港を行い現地の関係者と交流することで中東へのシーレーンにおける日本のプレゼンスを常時打ち出すことが可能になった。「自由で開かれたインド太平洋戦略（構想）」が打ち出されてからは、中国の進出を念頭に、沿岸国の港湾の利用が各国に開かれたものであることを強調するメッセージを添えて戦略的寄港を実施してきている。

〔独自の情報収集と発信〕

中東への自衛隊派遣は、日本の情報収集においても貢献した。その最たるものが、防衛駐在官の増員であるが、政情が不安定な中東においては、紛争だけでなくテロや騒乱など各種事態が常に起こり得るため、平素から地域情勢や治安当局の動向把握・能力分析を行う体制が求められる。

現時点において、中東地域での防衛駐在官の配置は兼轄国も含めると21か国（配置は14か国）であり、リビア・シリア・イエメンといった政情が不安定な国を除くと概ね地域全体に配置されていることがわかる（図表３）。ただし、はじめからこのような配置ではなく、例えばジブチに自衛隊拠点が設立されたのを受けて同国に大使館が設置され追って防衛駐在官が置かれたように、自衛隊の派遣に伴う所要が発生したからともいえよう。なお、外務省の管轄する在外公館への防衛駐在官の配置については同省と防衛省の間における「覚書」によって規定されるが、自衛隊の海外派遣が増加するに伴い2003年に改訂され、より迅速で確実な情報の共有が図られるようになった15。

図表３：中東地域における防衛駐在官等の配置状況（筆者作成）

自衛隊が海外に派遣される際には、派遣先地域での情報収集や受入調整などのため連絡調整要員や防衛省の文民も派遣される。中東地域においては現在、前述の防衛駐在官の配置に加えて、CTF151での活動調整のためバーレーンに所在する米中央海軍司令部に20名以下の要員、ジブチでの連絡調整のため米レモニエ基地に連絡調整員1名が配置されている。この他、独シュトットガルトにある米アフリカ軍司令部にも数名の要員が送られている。防衛駐在官のように目立った存在ではないが、貴重なネットワークであることは間違いない。

また、自衛隊部隊が継続的に地域で活動をすることは、地域情勢の把握、港湾・空港など施設状況の確認、自衛隊の寄港や補給に関する各種手続きなどの知見やネットワークの蓄積という副次的な効果をもたらし、地域での効率的な部隊運用を可能とする。更に、各国との情報共有を常時行い、派遣部隊に課された任務・能力と制限事項についての理解を得ておくことで、テロ攻撃や邦人救出といった不測の事態において他国からの支援を得られる素地を作ることができる。

海賊対処など国際的な取組みに対する部隊の派遣は、いわゆるneed-to-knowの原則に基づき各国から提供される情報へのアクセスを可能とする。自らの担当海域外の情報や他国の活動について定期的に情報を得るとともに、独自の情報を提供する機会でもある。この点において、ジブチに半恒久的な拠点を設けたこと、そこからP-3C哨戒機2機をアデン湾の公海上に常時展開していることは、わが国の独自情報収集手段として極めて重要である16。不審船など海賊対処に関連する情報は各国海軍に伝達するものの、その他に得られる情報‐例えば、新たに海外基地を設けた中国人民解放軍の動向や行き来する艦船の確認、周辺地域の通信・信号等の傍受から得られる情報など‐は他国との関係において付加価値をもたらしていると考えられる。

発信においても進展が見られた。CTF151への参加を通じて、自衛隊では初めて多国籍部隊の司令官を輩出することになった。このポストは参加国海軍が数か月に一度持ち回りで担当するものであり、従って実質的な指揮権限はなく象徴的な存在ではあるが、各国の海軍勢力を率いて多国籍部隊による海賊対処活動を調整・管理し、それを対外的に代表するという役割を担う。日本の自衛官が司令官ポストを担う際には、イギリス国防省の専門家チームが派遣前の海自幹部に戦略的コミュニケーション（SC）の研修を施した。これらは海上自衛隊の意識を大いに高め、対外的な発信能力を向上させたに違いない。

まとめ：中東への防衛関与の意義

これまで見てきたように、自衛隊の中東への派遣は日本がより積極的な対外防衛関与を展開するうえで重要な役割を担ってきた。PKO法の成立や特別措置法を通じて可能となった自衛隊の海外での任務・権限付与は中東への派遣を抜きにして考えられない。実任務を通じて積重ねてきた経験は大小さまざまな政策や運用の改善に用いられ、戦闘行為を除いては、海外での平和活動に幅広く貢献できるようになった。アメリカ以外の諸外国軍との協働の経験はその後の防衛協力・防衛交流の進展を強く促し、より戦略的・実質的な連携を可能とした。

地理的に離れた中東に拠点を設けシーレーン上に常に展開していることは、独自の情報収集を可能とし、中国をはじめ周辺国に日本のプレゼンスを示すとともに、法の統治や自由で開かれた海洋秩序の重要性について戦略的に発信を重ねる機会となっている。海上自衛隊では2017年からインド太平洋での長期行動（インド太平洋方面派遣訓練部隊）を実施しているが、親善寄港・交流や共同訓練、能力構築支援や発信などが効率的に組み合わされ、これまでの蓄積が活かされている。

本稿では触れてこなかったが、国連南スーダン共和国ミッション（UNMISS）からの撤収により国連PKOへの部隊派遣が皆無になった今、海賊対処行動など中東への自衛隊派遣はグローバル課題に対する貢献としても重視される。新型コロナウイルスが中東情勢にどのような変化を促すかは不明であり、日本も財政的に更に苦しい時代に突入することが見込まれるが、望ましい安全保障環境の維持に向けて中東への関与を継続することが期待される。

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