提言・論考
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経済安全保障における民間セクターの役割： 日米および官民関係を巡る考察

竹田 幸平

はじめに

日本や米国などの主要国で近年、経済安全保障（Economic Security）を巡る政策などの動きが顕在化してきた。シンクタンクや学術界などでの分析も活発だが、主眼は政府の政策の在り方に置かれ、経済活動や技術開発の主体となる民間セクター（企業）の役割や認識に関しては、その重要性に比して研究の焦点が当てられてこなかったようにも映る。

政策そのものを主導するのは、無論、政府側に他ならない。日本では2022年5月、サプライチェーン強靭化や先端重要技術の開発支援など、四つの柱から成る経済安保推進法が成立した。経済安保関連の動きとして、今年5月からは機密情報の管理者を限定するセキュリティ・クリアランス制度の施行も予定されている。

だが、一連の政策の結果は、企業の取り組み如何によって左右される面が少なくない。株主への受託者責任を負いながら主体的な経営判断を行う企業にとって、規制等に伴うコストの増大は看過しがたく、決して唯々諾々と政府の言いなりになる存在ではない。こうした状況下、巨大な経済アクターであり、グローバルな経済活動の最前線に立つ民間企業は、日米の経済安保政策において、どのように関与していくべきなのだろうか。

本論ではこうした問題意識の下、ハーバード大学・日米関係プログラムの研究員として米国留学中である筆者の立場を踏まえ、まず、我が国日本と唯一の同盟国であり世界最大の経済大国でもある、米国の経済安保関連の動向を概観する。その上で、同概念を巡る定義や日米の民間企業の反応等の変遷をたどりながら、官民関係の在り方を軸として、米中新冷戦下の日米経済安保協力における民間セクターの役割への示唆を探った。

1. 米国の経済安全保障政策

1.1 第１次トランプ政権～第２次政権まで

米国の経済安保関連の動きを振り返ると、Economic Securityという用語を政府が対外的に打ち出したのは、第１次トランプ政権（2017-21年）が2017年12月に公表した「国家安全保障戦略（National Security Strategy）」にさかのぼる1。同文書では「Economic security is national security（経済安全保障は国家安全保障である）」として、明示的に国家安保との直接的な関係性に言及していた。

なお、同文書でEconomic Securityというキーワードが使われているのは、一箇所のみだが、本論の分析の軸となる民間セクター（private sector）という言葉は20回使用されている（対比的なアクターとなるpublicは19回使用）。

例えば、「民間の資本や知見を活用して構築と革新を行う」「民間部門の研究開発リソースを国家安保の優先事項に適合させるため、米国企業と戦略的パートナーシップを構築する」といった具合である。産業界に関連する「industry / industries / industrial」という言葉も合計30回、「米国のインフレの改善」「米国内への投資の促進」などの文脈とともに登場する。

具体的な経済政策として、トランプ氏は第１次政権時にも輸入品への追加関税を乱発した他、重要技術の国外流出を防ぐ法的基盤となる輸出管理改革法（ECRA）を成立させるなどしたが、自国のEconomic Securityを確保する際、経済活動の主導役である民間セクター／産業界の役割が肝要である点は、前出の国家安保戦略でも念頭に置かれていたことが示唆される。

前バイデン政権（2021-25年）においては、中国を念頭に置いた経済安保関連の政策として、基本的にトランプ前政権の方針を踏襲しつつ、輸出管理を強化した2。具体的には、輸出管理を所管する商務省産業安全保障局（BIS）が、輸出管理規則（EAR）に基づく規制を拡大。EARの中でも、エンティティ―・リストを積極活用し、「米国の安全保障及び外交政策上の利益に反する事業体や大量破壊兵器を拡散の恐れがある事業体」を掲載した。また国内法関連では、UFLPA（ウイグル強制労働防止法）やCHIPSプラス法、IRA（インフレ削減法）などを成立させるに至った。

対外的には経済安保目標を達成するための手法をさらに洗練させ、先端技術や鉱物サプライチェーンの確保に重点を置いた。中国とのディリスキング戦略を追求し、フレンド・ショアリングを通じて主要同盟国とのパートナーシップを強化した3。それらは、日米の重要鉱物資源サプライチェーン強化協定や「Chip4（米台日韓の半導体同盟）」、対中半導体輸出規制を巡る日米蘭協定など種々のイニシアチブを通じ、顕在化してきたと言える。

このほか、バイデン政権の間に開催された23年5月の広島サミットでは、G7として初めて経済安全保障を表題とした声明を発出した4。声明では、「Building resilient supply chains（強靭なサプライチェーンの構築）」「Building resilient critical infrastructure（強靭な基幹インフラの構築）」など、産業界の経済活動とも関係性の深い、7つの領域に言及している。

25年1月に発足した第２次トランプ政権では、国内政策は反リベラルへの揺り戻し、対外政策は「アメリカ・ファースト」を前面に押し出した保護主義への傾斜や、同盟国との協調から二国間取引（ディール）を重視するスタイルへの移行、といった基本的傾向が見られる。また、第1次政権時と同様、追加関税を多用し、米国の最大の戦略的競争国である中国や、メキシコ・カナダに対して、全輸入品へ10～25％の追加関税に動いた（本稿執筆の2月時点）。バイデン政権と比べて、政策の予見性・連続性の後退や、不確実性の増大などが生じており、国内外の企業からは懸念の声が上がっている。

1.2 定義及び米シンクタンクの見方

ここで「経済安全保障」という概念の定義について、米国のシンクタンクやアカデミアがどう捉えているか、との観点から端的に言及しておきたい。経済安保は、経済及び安全保障という一般的な言葉から構成され、今なおその用語が使われる文脈によって、意味合いが変わり得る多義性や曖昧さをはらんでいるからである。

米国では元来、Economic Securityと類似の概念として、経済的手段により国家の利益を実現するBaldwin(2020)の「Economic Statecraft（経済的国政術）」がよく知られてきた5。また、Blackwill(2016)は、武器を用いない戦争の在り方を論じ6、地政学（Geopolitics）と経済を一体的に捉えるGeoeconomics（地経学）も市民権を得ている。一方、Economic Security（経済安保）に関しては、例えばDynan(2009)のように、雇用や賃金といった家計的な視点での研究7も多かった。

実は、バイデン政権下で発出されたホワイトハウスの声明等を見ると、Economic Securityという言葉の使用の機会は限られ、登場しても上述の家計的な文脈で用いられることが多かった。例えば、2023年2月公表の「The Biden Economic Plan is Working」という声明では「economic security for families」との表現が見られる8。また、24年9月公表の声明では表題に「Support Women's Economic Security」と掲げ、家庭や女性の経済的安定の文脈が強調されている9。特に後者は、同年11月の大統領選挙を見据え、有権者への訴求の目的もあったと推察される。

上述の通り、広島サミットではEconomic Securityという言葉が声明の表題となったが、用語の定義が明示されているわけではない。ただし声明が示した七つの領域は、経済安保が目指すべき目標として設定される二大概念である、戦略物資における特定の国家への過剰依存を減らすなどの「戦略的自律性」、世界で他にない不可欠な存在となる「戦略的不可欠性」にも通じる国家安保的な文脈で用いられていることは明らかである。

米シンクタンクの大西洋評議会（Atlantic Council）では、Economic Statecraftなど類似概念の定義を一覧化し、経済安全保障については「国家が内外の脅威に直面した際、自国経済の回復力と安定性を確保するために採用する政策や戦略のこと」と定義付けた。そこにはエネルギーや技術、農業、防衛関連産業など、国家の存続に不可欠と考えられる重要な産業や資源を守り育てることや、サプライチェーンの回復力の促進、強靭な重要インフラの構築、非市場的慣行の回避や経済的威圧への対処なども含まれるとしている10。

第２次トランプ政権発足後、本稿執筆時点（25年2月）でEconomic Securityと対外的に銘打った声明等を発出しているわけではないが、上述の大西洋評議会の定義に類する政策も数多く見られ、米シンクタンクの新アメリカ安全保障センター（The Center for a New American Security）はトランプ大統領の就任日の25年1月20日、「トランプ政権は公式の経済安保戦略を発表すべきである」とするレポートを公表した11。

では、民間セクターとの関係を巡り、大手シンクタンクからどのような見方が聞かれるのか。Economic Securityの専門家として日本でも著名な米外交問題評議会（CFR）のマシュー・グッドマン氏は、米国の効果的な経済安保政策に必要な３つの調整課題として、以下の３つを挙げている12。それは、（１）関連する法的権限が複数の機関に分散する政府内の調整、（２）経済安保の対象となる活動（技術開発、輸出、サプライチェーン管理）のほとんどを担う民間セクターと政府との調整、（３）先端技術が敵対者の手に渡らないようにし、真に強靭なサプライチェーンを確保するための、同盟国やパートナー諸国間を巡るアプローチの調整、である。この二番目の課題として挙げられた、政府（官）と民の連携及び利害調整の重要性が指摘されていることが分かる。

同じくCFRで、経済安保を主要担当分野とするジョナサン・ヒルマン氏は、筆者が２月に行ったインタビューで、「米国政府は、望む分野に民間の資本をより多く動員するため、いかなるインセンティブを提供できるか模索してきた」と述べている。以上から、政府が民間企業の参画の誘因を最大化しつつ、連携に取り組むことが、実効的な経済安保政策の鍵を握ると言えるだろう。

他に、学術誌で頻繁に引用される著名な論文においても、中国を念頭に置いた経済安保の文脈において官民連携の重要性が示唆されている。ブッシュ政権で国家安全保障会議のアジア部長を務めたビクター・チャ氏（現CSIS韓国チェア）は、中国による経済的威圧の事例を分析した著名な論文「Collective Resilience（集団的強靭性）」において、「政府は民間セクターと協議を重ね、産業や税制、関連政策のパッケージを考案する必要がある」と言及している13。

2. 民間セクターの動向

2.1 経済安保時代の官民関係

このような経済安保時代の官民関係について、より解像度を上げて分析すべく、外務省や丸紅など官・民の横断的キャリアを歩んできた玉置浩平氏の提唱するフレームワークを基に考察を進めたい。同氏は「国家と市場の間に存在する本来的な緊張関係を考えれば、安全保障の追求のために政府と企業が連携するという関係性は、必ずしも自明のものとは言えない」としつつ、経済安保における官民関係の在り方として３つのモデルを提示し、その含意を考察している14。以下はその概略を示したものである。

（１）外部性モデル：企業の活動が安全保障に与える影響を外部性として捉え、政府が政策介入によって外部性を管理する。企業活動が安全保障に貢献する、正の外部性を持つ場合、政府にインセンティブを与え、特定の企業活動を促進することが正当化される。例えば、商業的には採算性に難がある戦略物資の国内生産に対する補助金などが該当すると考えられる。

（２）ガバナンスモデル：企業が経済安保に関するリスクを正しく評価し、それを適切に管理するよう政府が規律付ける。このモデルでは、政府は市場を通じて間接的に企業へ働きかけ、政策の主眼はガバナンスを強化する環境整備に置かれることになる。

（３）権力関係モデル：官民関係は非対称的であり、国家は国益の実現のために自国に帰属する企業を管理・動員すると共に、他国に対しその利益を代表し保護を提供する。権力関係の下で、企業は経済合理性でなく帰属国の国益に沿った行動を求められ、それが他国の安全保障を害し得る。

同氏によれば、経済安保における官民連携の意味は、各モデルによって異なる。（１）では、企業活動に伴う安全保障上の外部性について、政府と企業がいかに認識を擦り合わせるかが焦点となる。企業としては、政府が負の外部性を過大評価すれば自社ビジネスに不利益が及びかねない。政府としても過剰規制による社会的便益の低下を回避するため、官民の相互の理解が効率性の実現へ寄与することになる。

（２）では政府側が、企業が経済安保を巡る情勢変化に適切に対応するよう誘導し、ステークホルダーの一員として間接的に企業行動に影響を及ぼす。この場合の官民連携は、政府が企業に期待する行動の在り方を示し、企業が自律的な意思決定の下に、それを考慮するような関係性が想定されるという。企業としては自社のリスクを慎重に見極め、時に相反する多様な利害関係者の見解を勘案し、企業価値向上に向けた戦略の在り方を説得的に示す必要がある。

（３）では官民の非対称性が強調され、官民の関係性は従属に近づく。その中で、企業の自律性がどこまで確保されるかは状況によって異なる。ある国との権力関係は当該国と対立する国の警戒を呼び、国際関係が対立的になったり、権力関係が強まったりするほど、国際的な企業活動に多大な影響を及ぼす。企業としては、政府との権力関係をどう管理するのか、複雑化する国際情勢の下で自社が経済安保上どのような主体として認識されるのか、慎重な検討が求められることになる。

これらは単純に各国家の官民関係と結び付けられるものではなく、個別の政策や時々の局面によっても関係性へ変化し得ると言える。ただ筆者としては、各モデルの特性を踏まえた大まかな傾向性として、前出のCFRのヒルマン氏が指摘していたように、政府が民間企業へのインセンティブの在り方を模索してきたという米国は（１）、政府が企業側の自発的な行動を促進する視点を対外的にも打ち出している日本（経済安保推進法に関する基本方針15）は（２）、強力な国家主導型の官民関係を内包する中国は（３）との類似性が強いように見受けられる。

そもそも一般的な国家と企業の志向性を考えても、国家が広義の国益を追求する存在であるとすれば、企業（経営者）は株主への受託者責任を負っており、株主価値（利益／企業価値）を最大化すべく、できるだけ不要なリスクやコストの回避を試みるのは、極めて自然な行動とも言える。

2.2 日本の産業界の反応

以上のような官民関係の在り方を踏まえつつ、経済安保に関連した日米の民間セクター側の認識や対応の変遷をたどりたい。まず、国内産業界に関しては、主要経済団体が数年前から経済安保のキーワード自体を対外的にも打ち出すなど、概して能動的に関わろうとする姿勢が見られてきた。

例えば日本経済団体連合会（経団連）は、20年11月に公表した「新成長戦略」において、「主体的かつ戦略的な経済安全保障の確保」という項を設け、「わが国の経済安全保障の確保に不可欠な基盤技術、新興技術や戦略物資について特定を進める必要がある」などと言及した16。経済同友会は21年4月、「強靭な経済安全保障の確立に向けて」と題した提言を公表した17ほか、新経済連盟は21年10月、「デジタル経済下のシン・成長戦略」という新方針の副題に経済安全保障を組み入れ、全四章の一章分を経済安保の分析に割いた18。

22年5月に成立した経済安保推進法に際しては、経団連と日本商工会議所、関西経済連合会（関経連）が同年3月、「経済安全保障推進法案の早期成立を求める」との提言を公表19。セキュリティ・クリアランス制度に関する有識者会議の最終とりまとめを踏まえ、24年2月には経団連と経済同友会が新制度に対する見解を打ち出している。

個別の企業においては、経済安保リスクに対応するための専門部署を設置する例が相次いだ。例えば、三菱電機は20年10月1日付で、社長直轄組織として「経済安全保障統括室」を新設した20。同社は設置の目的として、「各国の経済安全保障政策の急激な変化に対応して、政策動向や法制度を調査・分析し、全社における輸出、情報セキュリティ、開発等に関わる経済安全保障の観点から見たリスク制御を統合的に行うこと」と説明している。

他にも、日本の大手企業が、経済安保に関する情報収集や地政学リスク分析のための専門組織を社内に設けたことが報じられている21。日立は22年4月、渉外部門内に「経済安全保障室」を新設。執行役常務が管掌、情報収集を強化し関係部門と議論を重ねる。IHIでは21年10月に「経済安全保障統括部」を新設し、経済安保推進法に基づく技術開発などに生かそうとしてきた。加えて、21～22年にはデンソーや富士通、キヤノンやキオクシアホールディングスといった国内大手企業が、経済安保の専門部署の設置に動いてきた22。これらのように、個別の企業の間でも、経済安保リスクに対応すべく関連情報の収集や分析、経営戦略に生かそうとする動きが目立ってきた。

前項において、日本の官民関係は、企業が経済安保に関するリスクを正当に評価し、それを適切に管理するよう政府が規律付ける「ガバナンスモデル」の傾向が見られると述べたが、一端が各企業の動きにも垣間見えると言えよう。

全般として、対応に苦慮する日本企業も少なくない。KPMGが２４年５月に公表した「地政学・経済安全保障リスクサーベイ2024」によれば、主要な大手日本企業約300社を対象とした調査において、経済安保に関する専門部署を設けているのは7.2％にとどまる23。また、機密情報を扱う人物を限定するセキュリティ・クリアランスについては、調査実施時点で制度化されていなかった中、14.3％が「検討している」とする一方、約半数（50.7%）が「制度について十分に把握していない」と回答している。

このほか、紛争リスクの高い地域に関する人権デュー・ディリジェンスの実施状況に関しては、「紛争リスクの高い地域における情勢を継続的にモニタリング」（18.9%）、「人権侵害への対応に加えて、事業活動が紛争に与える影響を特定・評価」（8.5%）、「紛争の影響を受ける従業員やステークホルダーとの対話を実施」（5.5%）と続く形で、いずれも２割以下の取り組みにとどまり、「上記のいずれも実施していない」（44.5%）が最多となっている。大手日本企業関係者からは、重要性や対応の必要性を認識しつつも、人的リソース不足などを背景に、十分な対応が行えていないといった声が聞こえてくる。

2.3 米国の産業界の反応

一方で、米国の民間セクターに関しては、異なる様相も浮かび上がる。「1. 米国の経済安全保障政策」で概観したように、政府レベルやシンクタンクではEconomic Securityというコンセプトに対する一定の理解や浸透が進んだように見える。それが米国の民間セクターにおいては、経済団体や各企業が提言や対応を行ってきた日本に比べ、そもそも企業が経済安保という言葉を対外的に打ち出すようなケースは、筆者が調べたかぎりほとんど見られない。

用語そのものが必ずしも重要というわけではないが、米経営者団体であるビジネス・ラウンドテーブルが24年6月に取りまとめた米国のサプライチェーン強靭化に関するレポートでは、Economic Securityという言葉が、産業上の重要サプライチェーンや重要鉱物確保などの文脈で２度登場する24。ただ日本企業のように、経済安保の名を冠した部署を新設するような企業の存在は確認されていない。シンクタンク関係者の見解などを総合すると、米国の大手事業会社は以前から、経営リスク管理などを担う自社内のインテリジェンス機能を備えるのが通例だった。地政学リスクの高まりに伴い、ソリューション提供を謳うコンサルティングファームが国内外でサービス拡充に動いているが、新たに専門部署を設ける必要性が薄かった面も多分にあったようである。

経済安保という言葉を使うかどうかはともかく、グローバルに事業を展開する日本と米国の企業が直面する経営上の課題は、当然ながら重なる領域も大きい。その半面、経営者の報酬額が総じて世界トップクラスに高く、利益や株主価値最大化に対する圧力が日本より大きい米国企業の間では、経営上のコストにつながる経済安保関連の政策に対し、反発の動きがみられる。

例えば、中国の通信機器大手ファーウェイへの規制を巡る動きだ。米政府の許可なく米企業から部品などを購入することを禁じる「エンティティーリスト」にファーウェイが追加されたのは2019年6月のことだが、それ以降、1年半は厳格に実施された。だが、キヤノングローバル戦略研究所の報告によれば、次第に運用方式が緩和され、取引認可を申請した企業の99％が認可された結果、5年余りでファーウェイとの取引額は約3500億ドルに達した25。

米国政府は日本やオランダに対し、中国向けの重要技術の輸出を制限するように要請したが、米国内の規制緩和の運用の実態は他国に通知しなかった。政策運営の透明性や、運用の公平性確保への配慮が乏しいとして、他国からは批判の声が向けられてきた。米国の産業界は、米国政府の対中貿易・投資規制に強く抗議しており、議会が厳しい規制の法律を可決しても、運用面で規制を緩和せざるを得ない状況なのが実態だという。米国企業は、いわば面従腹背であり、中国企業向けに積極的な供給を継続してきた実態が報告されている。

傾向的に米国企業の間では、種々の動きが顕在化している日本と対照的に、経済安保の概念そのものがなじんでいるとは言い難いようだが、筆者が今年2月にヒアリングを行った大手半導体企業の幹部は、自らEconomic Securityという言葉を用いて、その重要性を力説した。この場で具体名は明かせないが、同社はアジア地域に本社を置き、米国を主要市場の一つとする半導体メーカーであり、幹部の米国人は米政府との折衝を行うため、議会にロビイング登録されている人物でもある。そこで以下、インタビュー内容を端的に紹介したい。

同幹部は、まず、経済安保全般について「経済安全保障は極めて重要な言葉であり、米国がそれを理解することは重要である」と述べた。「具体的には、経済安保確保のために、米国で最先端の半導体が製造されることである。スーパーコンピューターから軍事兵器システムに至るまで、あらゆる用途に使用され、今後の米国の経済安保を確保するのに不可欠なためである」としている。

米国での半導体製造に関しては、「最先端チップの投資を後押ししたのは、2019年ごろのトランプ大統領だった。彼の先見の明、リーダーシップの発揮により、後にＣＨＩＰＳ法が成立した」と指摘。同氏が属するのは米国企業ではなく外国企業だが、それ自体は「全く問題ない」と話す。その上で、「重要なのは最先端チップをオンショアで製造すること。そのためには、インセンティブが必要であり、ＣＨＩＰＳ法の後押しは非常に重要だった」と指摘する。

このほか、「日米の協調も極めて重要である」との認識を示す。「日米は長年の友人であり、安全保障上のパートナーであり、民主的な同盟国という環太平洋における米国の分身である。日米の両市場に進出することは、両国の経済安保・国家安保の強化に資するものであり、両国と自社のいずれにとってもウィンウィンである」という。その上で、企業の立場として「米国の国家安全保障が最優先される。どのような決定が下されようとも、企業としてはその文言と精神に従う」と語っている。

米国の官民関係については、政府が民間企業へのインセンティブの在り方を模索してきた点で、前出の「外部性モデル」との類似性が考えられることを指摘した。ただし、現下の第２次トランプ政権においては、次々と大統領令を発動して中国などへ追加関税を課したり、民間セクターの起業家のイーロン・マスク氏主導の下、DOGE（米連邦政府効率化省）で政府職員の大量リストラを進めたりする中、「権力関係モデル」の側面が強まっていることが否めない。

3. 民間セクターの役割への示唆

以上のように、経済安保を巡る米国の政策の変遷や、米シンクタンクによる定義、官民関係モデルを踏まえた日米の民間セクターの反応などを見てきた。前出の大手半導体企業幹部が指摘したように、同志国である日米は引き続き、経済版「２＋２」をはじめとした経済安保協力を推進する中で、特に先端技術開発に直結する半導体や重要鉱物資源のサプライチェーン、AI開発などに関して、民間企業と連携した取り組みが重要となる。

自国内での官民関係のみならず、同志国同士の政府間（官官）、進出先市場の政府とのエンゲージメント（官民）など、実効性ある連携が求められている。そのためにも、官民関係を巡る前述の３つのモデルを念頭に置くことは、政府（官）と企業（民）の双方にとって、利害の調整を行う上で有益な試みとなり得るだろう。トランプ政権下では、前述の通り、「外部性」から「権力関係」へのモデルがシフトする中、米中の両市場にビジネスを展開する日本企業は、短中期～中長期の時間軸を踏まえ、自発的な経営判断を行う必要がある。

利益拡大圧力の強い米国企業が水面下で積極的なロビイング活動などに動く一方、日本企業は"面従服従"のような実態に陥っている面も指摘される。例えば、安全保障・軍事などの先端技術と関係が薄い中国ビジネスに関しては、自社のインテリジェンス能力を高め、陰に陽に利益の最大化を図る取り組みはあってしかるべきだろう。企業（経営者）は株主への受託者責任を負うのみならず、従業員の雇用主でもあり、結果的に利益最大化を図ることは、賃上げ等を通じ、家計的な文脈での経済安保という国益を実現することにも通じる。

（ハーバード大学ウェザーヘッド国際問題研究所 客員研究員）

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