提言・論考
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インドネシアの安全保障観

相澤伸広
九州大学比較社会文化研究院准教授

1. はじめに

インドネシアは世界有数の群島国家として、地理的に太平洋とインド洋にまたがっており、インド太平洋という言葉を用いるのに最も「自然」な国である。日本のインド太平洋戦略が、海洋戦略秩序として太平洋とインド洋を連続した戦略的アリーナと見据えるならば、インドネシアとの連携なしに実効性のある地域秩序を構想するのは不可能である。マラッカ海峡や、ロンボク海峡といったインド洋と太平洋をつなぐチョークポイントをその海域に有し、北東アジアと南アジアを繋ぐ東南アジアの圧倒的な大国であり、文化的にも中華、ヒンドゥー、アラビア文化圏を繋ぎつつ、政策エリートは圧倒的に欧米の高等教育、職業訓練を受けている。地理的文化的にインド太平洋の十字路の中心に位置し、日米豪印がいかに連携を強化しようとも、インドネシアがこれに反対すれば日米豪印連携の地政学的意味は低減する。その意味で中国中心型ではないアジアの地域秩序を模索するには、各国にとってインドネシアとの関係をどのように再構築していくのかが、同じくらい重要戦略の一つになるはずである。よって、インドネシアの秩序観、安全保障観を基礎からほり起こして理解することは、インドネシア理解のみならず日本や米国がインド太平洋戦略を掲げる上でも、必要不可欠な作業となる。その作業を行うのが、本章での議論である。

まず結論から先に述べると、現在のインドネシアの安全保障観を規定している最大の要因は、次の三点である。第一に、「中進国の罠」である。つまり経済成長が鈍化し「中進国」から抜け出せなくなることにある。インドネシアの視点で問題視される現在のグローバル秩序の冷徹な現実は、「先進国」「大国」は戦場になってはおらず、犠牲になるのは「低所得国」もしくは「中進国」であり、「小国」であるという点である。この現状分析が経済成長なしにインドネシアの安全保障は成立し得ない、という安全保障観につながる。第二に、国内のテロリズム、そして気候変動といった、伝統化した非伝統的安全保障である。過去２０年間にわたって、警察及び軍は反政府、反体制、そして時に反共和国運動を展開する急進派らによるテロリズムへの対処を主たる任務としてきた。さらに、2004年のスマトラ沖津波を代表とし、ジャワ中部やスラウェシ中部地震、毎年の豪雨と土砂災害、活発な火山活動等、再三再四、災害救援オペレーションに注力してきた。この趨勢は終わる気配を見せず、地球規模の気候変動で状況は悪化しているとさえ見られ、この安全保障観が各国との協力関係のプラットフォームとなる。第三に、そして最も根本に位置するのが、安全保障の最大の目的は、国是である統一国民国家の維持にあるという大原則である。この原則に従えば、共和国の統一性を脅かす地方独立運動こそが、最も重要な安全保障上の脅威と見なされる。2021年時点の具体的な事例として挙げられるのは西パプアの独立運動であり、その運動に対するメラニシア諸国の支持が外交上も脅威とみなされることとなる。

では、インドネシアの安全保障観の基礎となる上記三点について、以下に詳しくみていきたい。

２．安全保障としての経済成長：「老いる前に豊かに」

安全保障の中心に経済成長が直接的に位置付けられるようになったのは、大きく二つの理由が挙げられる。それは、2014年に始まるジョコウィ政権にとっての安全保障観であり、もう一つには、より広く、2010年代のグローバル秩序の変容に対する危機感からくる安全保障観である。

ジョコウィ政権時代の外交政策の特徴に、外交上守るべき国益の定義が極めて経済的なものとなったという点が挙げられる。初めて出席した2014年11月のASEAN首脳会議の場で、ジョコウィ大統領はASEANの重要性について確認しつつも「国益が損なわれないようにしなければならない」とあえて強調した。2015年7月のシンガポール訪問の際も、上記の点を再確認するように「国益の達成こそが、国際協力のモチベーションである」と述べた。これはそれまでのユドヨノ政権が全方位外交を強調し、人権や民主主義、国連やASEANを通じた価値基準の設定を持ってインドネシアの国際的な立場を強化することを外交上の戦略としたのとは対照的であった 1。

もちろん、こうした変化はユドヨノ大統領からジョコウィ大統領へのリーダーシップ交代や国内世論への配慮に起因するところもあるが、より構造的な理由がある。

ユドヨノ政権が誕生した2004–05年は, ブッシュ政権が米国一極構造の時代に対テロ戦争を展開していた時期であった。国内ではジェマアイスラミアらによるバリをはじめとする爆弾事件が頻発し、こうした対テロ戦略が国際政治の中心的な議題となっていた時代であった。イスラム急進派の活動が活発化するインドネシアとしては、対テロ戦争という名の下に米国がイラク等で行った一方的な軍事行動を防ぐことが安全保障上の優先事項となった。そのためには先手をうってインドネシア共和国がイスラム原理主義者の巣窟ではなく、反対にイスラムの穏健派が多数を占め、米国とも政治的理念を共有する民主主義国家であることを入念にアピールすることが戦略となった 2。

そうした時代に比べ、ジョコウィ大統領が政権を担うことになった2014年の国際秩序は大きく変化していた。すでに中国はアジアにおける随一の経済大国となり、アジアの中でも日本から中国への経済的な重心の変化、そして米中の経済力のバランスの変化は顕著であった。テロ活動も相対的には下火になり、民主主義体制も紆余曲折を経つつも定着する中、インドネシアとしての最大の課題は経済成長を確かなものにするためにも、国際的な経済秩序の変化に対応する必要があった。

それでは、経済的に定義される「国益」とはどのようなものであろうか。そのことを読み解くヒントがバペナス「インドネシア国家経済開発庁」が発表したインドネシアの「インドネシア・ヴィジョン2045 (Visi Indonesia 2045)」にある 3。ここで記された達成目標はインドネシアが「老いる前に豊かになる」ことであった。具体的に言えば、従属人口比率人口 4が2022年にマイナス成長となり、人口ボーナス期が2040年で終焉するため、2040年までに世界銀行の定義として一人当たりGNIが1万2,535ドル超の高所得国になることが政策目標として設定されることになったのである 5。

ジョコウィ大統領は、2019年の大統領第二期の就任式において上記のポイントに触れ、従属人口比率が2019年時点で最低状況にあるということは「インドネシアにとって最大の危機であり、チャンスでもある。」とし、「もしもこの厚い労働人口に働き口がなければそれは大きな危機になるが、もしも、人材資源の育成に成功すれば極めて大きなチャンスとなる。そのためにも、有用な政治的、経済的エコシステムを構築しなければならない」と語り、二期目の政権運営の指針とした 6。 

一人当たりの国内総所得を確認してみると、2020年7月に発表された世界銀行のデータによれば、インドネシアの1人当たりGNIは、2001年から2012年まで毎年約10％から20％の高い伸び率を示したが、2013年をピークに2016年まで伸び率は減少に転じた。その後、上昇率は再び増加に転じ、2019年は前年の3,850ドルから5.2％増で4,050ドルとなっている 7。

2020年7月には世界銀行がインドネシアの高位中所得国入りを発表した。ジョコウィ大統領もその点を国民に祝意を示しつつ、他方で残り25年間で高所得国になるという目標達成に向けて気を引き締めることを忘れてはいなかった。人口構造に鑑みて、現状のような成長軌道を維持する時間は限られており、「中進国の罠」に嵌ることがないよう、インフラ開発、人材育成、外資誘致を通じた経済政策のテコ入れが急務であると分析し、それゆえに目標達成のためには、限られた人口ボーナス期において、どれだけ戦略的、かつ生産性の高い人材育成を通じた成長戦略を描けるかにかかっているとの考えを強調したのである。 8

出典：ジェトロビジネス短信(2020年7月13日)

ジョコウィ政権が設定したこのような長期の国家目標は、必然的にインドネシアの外交戦略を規定した。つまりインドネシアの外交戦略はインフラ開発と国内の雇用を生むための投資誘致政策が優先的アジェンダとして位置づけられたのである。したがって、こうした位置付け上、外交関係についても、最も重要なのは潜在的投資国であり、具体的には中国であり日本、続いて韓国やシンガポール、サウジアラビアとの関係に期待を寄せていた。米国についても、2015年10月に訪れた際、重視したのはワシントンDCの訪問以上にカリフォルニア州におけるテック企業との会談であり 9、2016年2月に行われたサニーランドでのASEAN首脳会議後は、FacebookやGoogleを訪れ、一層の投資と人材育成を自ら要請した。こうした政低経高な外交指針は、各国に派遣された大使の成績評価も誘致投資額が決定的な指標となるといった大臣や大使の任用方針にも明確に表れている。まず各国大使の役割について、大使は「投資誘致大使」であり海外投資の呼び込みをその第一のタスクとして設定した 10。さらに大規模な海外投資の交渉については外務大臣ではなく経済担当大臣に任せる体制を敷いた 11。

こうした経済政策を安全保障政策の中心に据えるという選択は大統領によるものであるが、もう一つの理由は、国際秩序の現実、とりわけグローバルな地域紛争管理の機能不全によるところが大きい。

インドネシアはイスラム教徒が圧倒的マジョリティを占める国であるが故に、必然的に中東における政治、地域秩序のダイナミズムを注視している。2001年の9.11事件後の米国のイラク侵攻に対してもいち早く異を唱えたように、大国の地域紛争への介入には極めて慎重な立場をとっていた。中でも2011年以来のシリア内戦の状況はインドネシアをして、国際秩序に対する強い不信感を与えた。その不信感とは、冷戦期が終わってもなお、米露中といった大国はそのグランドストラテジーを展開するために、小国の安全を犠牲とする戦闘行為を厭わないという現実である。国連安全保障理事会を中心とした安全保障システムは、拒否権発動の応酬に終始するだけで、戦闘拡大を抑制する大国間協調の機運が皆無であることに、インドネシアは危機感を覚えた。

これはかつて世界が「冷戦」と呼んだ時代に、東南アジアではベトナム戦争からインドネシアの国内対立、ラオス空爆にカンボジア内戦と、夥しい死者を生んだ「熱戦」であったことと通じるものがある。米中両国の度重なる例外主義的な行動をみれば、法の支配が有名無実化している実態は疑いようもなく、そうした力によって規定される秩序変動期にあって、法の支配に安全保障を委ねるわけにはいかない。武力でも法でもなく、安全を保障しうる手段があるとすれば、それは市場であり経済発展であるというロジックである。

中東とは対照的に1990年以降、大規模な内戦、国家間紛争が起きていない東南アジアの一つの要因は何よりも経済発展によるところが大きい。政治体制の違いを問わず、経済発展を中心とするいわゆる生産性の政治を実施してきた東南アジアにおいて、政治の目的はあくまで経済成長であり、権威主義体制を産むことはあっても、地域紛争を喚起することはなかった。

インドネシアとしては、大国の経済的利益を自宅により多く引き込むことで、いたずらな軍事介入のコストを上げ、その可能性を最小化させるしかない。いわば、経済成長、とりわけグローバルなサプライチェーンの一翼を担う形で経済成長することによって、軍事介入のコストを上げる、そのことが抑止力になるという考えであった。Vision2045で謳われた「老いる前に豊かになる」という政治目標は、したがって経済優先主義というよりは、より広義の国際秩序の変動に対するインドネシアの安全保障上の応答であると解釈するのが正確であり、それは必然的に長期のインドネシアの安全保障観を形作るものであると言える。

３．伝統化する非伝統的安全保障：対テロ戦略、気候変動

2001年の米国の9.11事件を皮切りにして、グローバルな安全保障が対テロ戦争だった時代、インドネシアはまさにその戦場となる一歩手前にあった。バリにおける二度の大規模爆弾事件、度重なるイスラム急進派の警察襲撃および、キリスト教会の襲撃は政府の治安当局に対する直接的な権威の否定、挑戦であると同時に、経済投資誘致に対する大きな治安上のリスクと見られた。従って、政府としてはイスラム統一戦線(FPI)といった、暴力的な手段に訴える急進派たちの動きをどれだけ抑えて、国内政治を安定させられるかが、政府当局にとっても、そして、海外の投資家を中心とした経済成長へと転換を図るインドネシアにとっては、極めて大きな問題となっていた。民主化と地方分権化を通じて、アイデンティティポリティックスを議会政治に押し込むことで、インドネシアはこの20年、社会の安定を達成した。従って、議会の外の政治的意見表明を、とりわけテロ行為を通じた政治的意見表明を許せば、インドネシアの安定の最も基礎にある民主主義を否定することになる。このことは、とりわけ経済成長中心の政策を行う上で大きなリスクとなる。社会経済的格差が広がる中で、格差による不満の受け皿は議会内で処理することが安定につながっていたためである。

インドネシアにとってカウンターテロリズムは、国内政治社会の安定のために真っ先に対処すべく優先度の高い問題であり、従って国際的な急進派ネットワーク、テロリストのネットワークの情報分析とカウンターテロリズムが第二の主要安全保障テーマとなる。ジェマア・イスラミヤからジェマア・アンシャル・ダウラに至るまで、中東との強いネットワークを持つ組織に対しては、法的にも非合法化を通じて弱体化を試みたが、その勢力は地下に潜ってより過激化したとみる向きもあり、市民社会が常に脅威にさらされている状態にあるのが現実である。

最も、犠牲者の数で言えば、インドネシアの市民社会の最大の脅威は自然災害である。スマトラ沖地震および津波の死者数は他のインドネシアの安全保障上の事件に比べても桁違いの死傷者数を産み、今後も自然災害のリスクは低減してはいない。従って米中の対立如何に拘らず、インドネシアとしては、テロリズムおよび気候変動に対するマルチの安全保障アプローチを取ることに躊躇はない。インドネシアはアジアでも唯一、他国と安全保障上の同盟関係を結んだことのない、非同盟主義の国である。ただ、スマトラ沖地震の各国軍の救援活動に端を発して形成されたクアッド連携を含め、マルチの安全保障メカニズムにおいて、こうした非伝統的安全保障上の協力内容について言えば、インドネシアの安全保障観を踏まえて参画するインセンティヴは高い。

４．国家分裂・国民統合に対する挑戦

インドネシアの国民国家としての歴史は、繰り返される分断の危機をいかに乗り越えていくかという歴史でもあった。よって外交を通じて最優先すべき一貫した国益の基底には、共和国統合の維持という一貫した戦略目標があった。

インドネシアの建国は対オランダ独立戦争を通じて勝ち取ったインドネシア共和国であり、その後も度重なるオランダの事実上の間接統治の画策に負けないため、インドネシアは外交を通じてインドネシア一体としての独立を認めないオランダに抵抗し、諸外国の承認を得ることに奔走した 12。建国後も、1950年代にスカルノ大統領の元で共産党の勢力が強まれば、米国がスマトラ独立やスラウェシ島を舞台にインドネシアの分離弱体化を図り、1965年の9.30事件を契機に反共政権に権力移行が進めば、中国が内政干渉を行った。度重なる外国勢力の内政干渉、時には武力介入は地方の反乱への加勢という形をとって行われたため、インドネシアにとって地方反乱は大国間の勢力争いにつながるという安全保障観を否応なしに培うことになった。とりわけ1998年金融危機とスハルト体制崩壊時には、アチェ、パプア、東ティモールでの独立運動の機運が高まり、各地で民族紛争、宗教紛争が頻発し、一時はインドネシアの「バルカン化」、つまりは共和国の解体が現実味を帯びていた 13。 従って、現在も続く西パプアの独立運動は、いわばインドネシアの「核心的利益」への挑戦であり、西パプアにおける軍事行動に対する国際社会の非難にはとりわけ態度を硬化させることになる。

以上の歴史から明らかであるとおり、インドネシアの安全保障観を一言でまとめるならば、中進国の罠を抜けるためにも、諸外国による内政干渉を防ぎつつ、国民国家統合を維持することにあるという点に集約される。こうした様々な潜在的脅威を前提にインドネシアとしてその時々の課題に向かい合ってきた経緯を踏まえ、以下、現在の国際秩序の中心的な問いである米中対立および、アジアの地域秩序に対してインドネシアの安全保障観がどのように作用するかを検討したい。

5. インドネシアと米中関係

上記のインドネシアの安全保障観に基づいてみると、現在のインドネシアと米中両国との関係はどのように位置づけられるだろうか。まず対中関係については、明らかに経済関係重視となる。中国との関係について言えば、インドネシアとの間に緊張関係がないわけではない。先にも触れた通り、1960年代には内政干渉から国交を凍結した歴史があり、2010年代に入っては中国人労働者の違法労働が、国内世論を刺激し政治的安定を脅かしてきた経緯がある。中国との貿易不均衡の問題や、インフラ投資の質の低さ等、数えきれない問題と不信感を両国は抱いている。2020年1月にはジョコウィ大統領が「Natuna不可分の領土」と宣言しNatunaを訪問した後、中国海警局3隻がEEZに侵入し、その後F -16 戦闘機２機および海軍が出動する事態になるなど、状況は緊迫化した。インドネシアは2019 年 12 月にマレーシアが提出した南シナ海での権利に関する国連大陸棚限界委員会(CLCS)に対する口上書について、インドネシアも支持する声明を2020年6月に提出し、とりわけ９段線の設定は国連海洋法条約違反だと強調し、両国関係はさらに緊迫化した。

中国がインドネシアにとって国内の政治的安定に加え共和国としての一体性をも揺るがしかねない潜在的脅威であることに異論はないだろう。しかし、本稿の冒頭で述べたインドネシアの安全保障観に照らし合わせてみれば、中国以上にインドネシアにとっての脅威とはやはり「中進国の罠」であり、その最大の脅威と戦うためには、中国とは協力関係を構築するのが、政策的選択となってきたことがわかるだろう。

インドネシアにとっての優先的課題が経済成長路線への回帰による安全保障であるが故に、中国はコロナ禍の原因を作った非難すべき相手であっても、必要なパートナーとなった。コロナ禍の第一波が落ち着くと、実際2020年8月にはレトノ外相が中国を訪れ、その後要人の往来を繰り返した。経済成長路線への回帰を一刻も早く達成したいインドネシアとしては、中国を非難して得られるもの以上に、獲得可能なワクチンを確保し、減速する経済のカンフル剤となる投資と消費を呼び込む必要がった。従って、コロナ禍直前にはナトゥナ海を舞台に関係が悪化しつつあった中国―インドネシア関係からうって変わって、中国はそれまで以上に、インドネシアにとって重要な経済相手国となった。その極め付けは、2021年3月の日本との２＋２会合の直後の中国訪問であり、日本においてはレトノ外相とプラボウォ国防大臣との会談であったが、中国の福建省武夷山で直後に行われた会合ではエリック・トヒル国営大臣相とルトフィ貿易相とともに投資案件の会談を実施した。まさにジョコウィ大統領が求めている外交成果は日本を経由して中国で獲得する結果となった。

一方、米国との関係はどうか。米国との関係においてもインドネシアは多くの点について紛糾する要素を孕んでいる。安全保障について言えば、とりわけ米国の人権外交と経済・軍事政策そして、パプアにおけるフリーポート社の長年の米国の活動はインドネシアにとっての国内政治安定と共和国の維持にとって大きな脅威である。それでも、ジョコウィ政権はプラボウォ国防大臣、ルフット海洋投資調整大臣を派遣し、同じく経済回復のために必要なワクチンを求めて交渉し、投資誘致を求めてテスラ等米国を代表する企業の投資を呼びかけ、安全保障政策政策の協働とソブリンウェルスファンドへの出資を交渉した。 14

ただ、こうした交渉は順調には進んでいない。例えば、米国のビューラーDFC局長は、インドネシアが求める投資への融資を快諾するように見せつつも、その条件にインドネシアのイスラエル国家承認を求めたことで、政治交渉として決裂した。中国との間に締結した高速鉄道プロジェクトやニッケル鉱山の開発についても、用地買収や調達資金、労働者をめぐる規定等をめぐって、紛糾し予定通りには進んでいない。

6. おわりに

経済成長および投資誘致を外交戦略の中心に据えるジョコウィ政権にとって、米中対立の深化、より広く言えば、日米を中心とするインド太平洋戦略と中国を中心とする一帯一路の地域秩序構想間の競争を、最大限経済的チャンス結びつけ、同時に安全保障上はリスクをどのように最低限に抑えられるかがインドネシアの安全保障上の課題となるが、そこには一つのジレンマが潜んでいた。

米中の競争関係が、日米豪印対中国の競争関係へと広がりを見せつつあることで、旗幟を鮮明にしないインドネシアおよび東南アジアは、大国間対立関係によって行き場を失った資本へのアクセスが可能となった。具体的に言えば、インドが電子決済を含めた中国のアプリの使用禁止を命じ、事実上のハイテクサービス産業に対する中国のポートフォリオ投資を締め出す決定を行なったことで 15、行き場を無くした中国資本が一気にインドネシアに流れることとなった 16。しかしこうした各国の対立を活用したインドネシアによる「漁夫の利」政策は、インドネシアがVision2045で掲げたように、あと２０年間この戦略の維持することについては疑問がある。この間、地域の安定を目指して協力すべき他の東南アジア諸国を投資誘致合戦の競争のライバルに位置付け、かえって大国間の介入を招きやすくなるためである。

そうした緩和政策としてインドネシアが主唱して掲げたのがASEAN のインドパシフィック・アウトルックであった。ここでの最大のキーワードは包摂性であった。日本版のように「自由」ではなく、「包摂性」を重視したのは、やはり地域の安定化が国内の経済発展のためにも政治的安定のためにも、共和国の維持のためにも必要だと考えたインドネシアのイニシアティヴゆえであった。こうした「包摂性」のメカニズムによる地域の安定努力は、2021年2月のミャンマーのクーデタ後、ミンアウンフライン司令官のインドネシア招聘を可能にし、態度を軟化させたことも表れていた。

一歩間違えば、東南アジアがアジアの火薬庫に転化しかねない可能性を有する時、インドネシアが長い歴史をかけて、変容する国内外の秩序に適応しながら多様性の中の統一をマネージしてきた経験が、東南アジアを二極分化せしめるリスクにいち早く気付き、十分抗うことができることを示した。これは、インドネシアの安全保障観ゆえであり、東南アジアを紛争地域ではなく経済成長の地域として、堅持するための決定的な安全保障上の役割を果たしたものといえよう。

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